Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) oddalił skargę M. W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor MORARiMR w W.) z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] przyznającą pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) na 2009 rok.
Wyrok WSA w W. zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor MORARiMR w W. utrzyma w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M., mocą której M. W. przyznano płatność ONW na 2009 rok. Płatność za rok 2009 wyniosła 3626,54 zł i została pomniejszona o kwotę 322,20 zł. Pomniejszenie płatności było spowodowane wykazaniem w trakcie kontroli administracyjnej różnicy w powierzchni działek. M. W. zadeklarował we wniosku stanowiącym podstawę przyznania płatności powierzchnię 22,96 ha. W trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia działek wnioskodawcy wynosi 22,06 ha. Organ pierwszej instancji wskazał, że działania kontrolne wykazały mniejszą powierzchnię uprawnioną do przyznania płatności, niż ta którą wskazano we wniosku. Stwierdzenie tych faktów musiało skutkować zastosowaniem przepisów prawa, z treści których wynika konieczność obniżenia płatności za 2009 r. Wprost sytuację taką reguluje art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji powierzchnię referencyjną.
Na podstawie art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 jeżeli powierzchnia stwierdzona w postępowaniu przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% powierzchni zadeklarowanej wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnice. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie różnica wyniosła 4,08% to po przeliczeniu stosownych wielkości płatność została obniżona o kwotę 322,20 zł.
Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor MORARiMR w W. stwierdził, że odwołanie M. W. nie może być uwzględnione, gdyż objęta nim decyzja nie narusza prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym poprawnie zastosowano przepisy prawa materialnego, a decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w M. (nr [...]) zapadła w postępowaniu, w którym w pełni ustalono stan faktyczny. Przede wszystkim system identyfikacji działek rolnych dla potrzeb płatności środków unijnych odwołuje się do map, danych z ewidencji gruntów oraz danych kartograficznych. W celu ustalenia powierzchni korzysta się ze skomputeryzowanego systemu informacji, obrazów lotniczych i satelitarnych. Taki sposób określania powierzchni wynika z przepisów unijnych, które w decyzji pierwszoinstancyjnej zostały poprawnie wskazane.
Nadto wnioskodawca został poinformowany przy składaniu wniosku o maksymalnej powierzchni kwalifikowanej dla celów płatności i nie wnosił w tym zakresie zastrzeżeń w trybie art. 12 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Od decyzji Dyrektora MORARiMR w W. skargę do WSA w W. złożył M. W. W skardze zarzucił, że organy obu instancji oparły swoje decyzje w zakresie ustalenia powierzchni tylko na zdjęciach lotniczych, pomijając jego wyjaśnienia i dokumenty, które przedstawił, a więc jego obliczenia powierzchni GPS, poparte wypisami z ewidencji gruntów.
WSA w W. oddalając skargę stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. WSA w W. podkreślił, że przesłanki uprawniające rolnika do płatności ONW związane są z poprawnym określeniem powierzchni gruntów we wniosku o przyznanie tej płatności. W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne w zakresie powierzchni działek oparto na systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS). Ten system jest podstawą kontroli wniosków o przyznanie płatności, co wynika z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Z kolei przepisy rozporządzenia nr 796/2004 przyjmują jako regułę wykrywania nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek automatyczne użycie narzędzi informatycznych.
WSA w W. wskazał, że istotę sporu stanowi zagadnienie legalności dokonanego przez organy wyłączenia części powierzchni gruntów jako podstawy ustalenia płatności. W uzasadnieniu skarżonego wyroku podkreślono, że art. 14 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, nakładają na państwa członkowskie obowiązek wdrażania systemu informacji geograficznej oraz kontrolowania działek zadeklarowanych do płatności i ostatecznego ustalenia ich powierzchni kwalifikującej do płatności na podstawie systemu LPIS bazującego na ortoobrazach lotniczych lub satelitarnych. Taka kontrola ma charakter zobiektywizowany. W sprawie ze skargi M. W. organy poprawnie ustaliły powierzchnię działek, w oparciu o dane, którymi dysponowały w ramach nakazanych prawem unijnym procedur.
Z tego powodu nie mogły korygować tych danych w oparciu o wyjaśnienia skarżącego oraz ustalenia dokonywane w postępowaniu w 2005 r. Ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c/ i art. 50 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009 nie można dokonać żadnych płatności w odniesieniu do powierzchni wykraczającej poza działkę referencyjną, to przyjąć należy, że pomoc musi być ograniczona do obszaru działki referencyjnej określonego w systemie LPIS. Z tych powodów skargę należało uznać za niezasadną.
Z wyrokiem WSA w W. nie zgodził się M. W. W skardze kasacyjnej zarzucił całemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 15 i art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, poprzez przyjęcie, że jedynym źródłem dowodowym ustalenia powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności są wizualizacje obrazu ortofotomapy,
- 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ustaleniu przez Sąd, że organ nie naruszył art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności, a więc nieprawidłowego nie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.
Dla obu zarzutów skarga kasacyjna wskazała jako podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził występowania przesłanek nieważności, zatem wystąpiły warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, art. 15 i art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników nie może być prawnie skuteczny, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W doktrynie i judykaturze utrwalone jest stanowisko, że skuteczne oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, musi wskazywać naruszenie przepisów procesowych, którego dopuścił się Sąd pierwszej instancji, wpływ tego naruszenia na wynik sprawy wraz z uzasadnieniem tego naruszenia i jego oceną co do wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy. Zauważyć należy, że tylko istotne naruszenia mogą być podstawą uchylenia wyroku.
Dopiero wskazanie na naruszenie przepisów postępowania daje podstawę do powołania się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Artykuł 15 i art. 18 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. nie są przepisami procesowymi w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Pierwszy z nich określa elementy systemu zintegrowanego oraz zawiera w ust. 3 upoważnienie dla państw członkowskich do włączenia do tego systemu innych elementów. Z kolei art. 18 rozporządzenia zobowiązuje państwa członkowskie do zbudowania systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwalających na weryfikację uprawnień i ich kontrolę oraz bezpośrednie i natychmiastowe zapoznanie się przez właściwe organy z danymi tam gromadzonymi co najmniej w okresie czterech kolejnych poprzedzających lat. Żaden z tych przepisów nie określa procedury działania organów, a tylko ustanawia jedno z narzędzi, które organy mają obowiązek wykorzystać w sprawach o przyznanie pomocy ze środków unijnych. Z tego powodu zarzut naruszenia tych przepisów jako regulacji procesowej jest nietrafny i w świetle treści art. 184 p.p.s.a. musi być oddalony.
Za nieskuteczny prawnie musi być uznany drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Kasator wskazuje w nim na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyjęcie w wyroku WSA w W., że organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów bezpośredniego wsparcia. Zarzut ten jest chybiony, bo w kontrolowanym przez NSA wyroku przepisy ustawy o płatnościach bezpośrednich nie miały zastosowania, zatem WSA w W. nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował dokonując kontroli orzeczeń organów administracji.
Zauważyć należy, że przyznanie płatności (ONW) na 2009 r. znajdowało podstawę w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), a nie w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o platnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.).
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. Sąd skargę kasacyjną oddalił.