Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r. w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oddalił skargę.
- I. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 16 maja 2011 r. M. P. wystąpiła o przyznanie jej płatności na 2011 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego deklarując do płatności 12,37 ha w tym działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr ewid. 112 i 238 o pow. 4,79 ha, położone we wsi P..
Pismem z dnia 13 lipca 2011 r. wnioskodawczyni została wezwana do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na pismo wnioskodawczyni złożyła korektę wniosku, 2 akty notarialne, oświadczenie, że jest właścicielką w/w działek od 21 stycznia 2011 r. oraz, że działki te użytkuje i nie wyraża zgody na korzystanie z nich przez osoby trzecie.
W dniu 1 sierpnia 2011 r. wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, że działka o nr 238 została zalana wodą na powierzchni 1,5 ha co uniemożliwia wykonywanie na niej zabiegów rolniczych.
Decyzją z 15 lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. odmówił skarżącej przyznania płatności i nałożył na nią sankcję.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z 26 marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że nie został właściwie wyjaśniony stan faktyczny w zakresie prawidłowego ustalenia powierzchni gruntów uprawnionych do płatności.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 24 maja 2012 r. nr [...] Kierownik Biura odmówił stronie przyznania płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i nałożył na Skarżącą sankcję w wysokości 3417,84 zł, odmówił przyznania płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 488,13 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.
Wnioskodawczyni odwołała się od decyzji wskazując, że nie zgadza się z odmową przyznania jej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jak również obciążenia jej sankcjami wieloletnimi.
Decyzją z 27 czerwca 2012 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Agencji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z 24 maja 2012 r., mocą której M. P. odmówiono płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że wnioskodawczyni zadeklarowała do płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w zakresie jednolitej płatności obszarowej 12, 37 ha, zaś powierzchnia stwierdzona wyniosła 7,56 ha.
Dyrektor wskazał, że działki nr 112 i 238 zostały wycofane. Ta okoliczność oraz ustalenie różnic w faktycznej powierzchni działek (PEG) nr 451 i 200 spowodowała, że wyliczona procentowo różnica między powierzchnią działek zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 63,62 %. Wskazując na treść art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009r. str. 1 ze zm.) organ stwierdził, że ponieważ różnica między powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną przekracza 50% należało odmówić przyznania pomocy oraz nałożyć sankcję stanowiącą kwotę wyliczoną w odniesieniu do różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.
Organ odnosząc się do zasad przyznawania płatności określonych treścią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego oraz w związku z treścią art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniała koniecznych wymogów do przyznania pomocy, nie użytkując faktycznie działek 112 i 238, mimo, że była ich właścicielką.
Skarżąca złożyła skargę od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r. uznał skargę za nieuzasadnioną.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca od 21 stycznia 2011 r. stała się właścicielką gospodarstwa rolnego w tym działek ewidencyjnych nr 112 i 238 oraz, że nie zaczęła ich użytkować rolniczo i nie miało to miejsca ani na dzień składania wniosku jak również na dzień 31 maja roku, co stanowi wymóg w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U.2012.1164. tj.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji Skarżąca w dacie składania wniosku wiedziała, ze inna osoba uprawia jej grunty, bo stwierdziła ten stan rzeczy w kwietniu 2011 r., mimo tego uznając, że jako właścicielce przysługują jej wszelkie prawa związane z gruntem, zdecydowała się ubiegać o płatności i stanowisko w tej kwestii podtrzymała składając w lipcu 2011 r. wyjaśnienia w odpowiedzi na wezwanie organu w zakresie istniejących nieścisłości w odniesieniu do gruntów objętych wnioskiem a wniosek w części dotyczącej spornych działek wycofała już po dacie wezwania jej przez organ do złożenia wyjaśnień.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż organ prawidłowo wskazał, że w ustawie nie zawarto wprost definicji posiadania, tym niemniej pojęcie to należy pojmować jako faktyczne korzystanie z gruntu związane z prowadzeniem produkcji rolnej. Dla przyznania płatności znaczenie ma faktyczne uprawianie działalność rolniczej na zgłoszonym gruncie rolnym.
W ocenie Sądu bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że skarżącej nie podano danych personalnych rolnika, który również ubiegał się o płatności, co wynika z pisma Dyrektora ARiMR z 9 sierpnia 2011r. stanowiącego odpowiedź na jej pismo z 25 lipca 2011 r. – co skarżąca podniosła w skardze.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do kwestii prawidłowości zastosowania sankcji wskazał, że w dacie złożenia wniosku skarżąca miała świadomość, że inna osoba uprawia część jej działek - i nie jest istotne, że skarżąca nie zawierała z tą osobą żadnej umowy - w związku z tym trudno powiedzieć, że nie ponosi żadnej winy w odniesieniu do sytuacji w jakiej się znalazła składając wniosek a po drugie cofnęła wniosek w zakresie działki ewidencyjnej nr 112 i 238 już po dacie wezwania jej przez organ do złożenia wyjaśnień w związku z zauważonymi nieprawidłowościami dotyczącymi tych działek (co miało miejsce w lipcu 2011 r.),co powoduje, że wycofanie części wniosku, nie mogło zostać uznane za skuteczne.
- II. M. P. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów:
- 1. błędne ustalenie stanu faktycznego (naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż w toku rozprawy administracyjnej która odbyła się w dniu 7 października 2011 r. Skarżąca zaznaczając, iż działki zostały obsiane przez inne osoby, wskazywała na wszystkie zgłoszone działki, w tym całą działkę nr 238 (powierzchnia 4,01 ha), a nie jedynie na te części działek, które były przeznaczone pod obsiew zbożem, mianowicie część działki nr 238 (powierzchnia 1,00 ha), w konsekwencji czego nałożono na Skarżącą (w niezakwestionowanej przez WSA w Warszawie decyzji) sankcję wynikającą z art. 58 Rozporządzenia nr 1122/2009.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i przyjęcie, iż wszystkie nieprawidłowości we "Wniosku o przyznanie płatności na rok 2011" wynikają z winy Strony, co skutkowało brakiem zastosowania wskazanego w tym przepisie wyjątku od stosowania sankcji wynikającej z art. 58 Rozporządzenia nr 1122/2009.
- 3. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca odniosła się do postawionych zarzutów i wskazała, iż nie można twierdzić, że świadomie, w sposób zawiniony, zadeklarowała do dopłat powierzchnię o 63,62 % większą niż powierzchnia przez nią użytkowana.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Agencji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
- III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającym na wadliwym ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego.
Zarzut ten należy uznać za niezasadny. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku – zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Uzasadnieni wyroku w niniejszej sprawie spełnia wszystkie powyższe wymagania i poddaje się kontroli instancyjnej. Natomiast naruszenia tego przepisu nie można upatrywać - jak podnosi to skarżąca - w wadliwym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy.
Wskazać należy również, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, albowiem sąd jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji, w tym ocenia prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organ. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż ustalenie stanu faktycznego było przeprowadzone prawidłowo, bez naruszenia przepisów procesowych a okoliczność, że wyrażone przez Sąd pierwszej instancji stanowisko co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego nie zadawala skarżącej nie może samo przez się prowadzić do uznania, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.
Kolejny zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na stronę sankcji wynikającej z art. 58 rozporządzenia.
Zarzut ten również należy uznać za niezasadny.
Zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II omawianego rozporządzenia, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organ administracyjny oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, iż wynikająca z przywołanych przepisów możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła.
Skarżąca składając wniosek z dniu 16 maja 2011 r. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miała świadomość, iż część działek wymienionych we wniosku uprawiana jest przez inną osobę. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego (...). Przesłanką przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego jest posiadanie zadeklarowanych gruntów rolnych (art. 7 ust. 1 pkt 1) do których ma być przyznana płatność oraz utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy (art. 7 ust. 2 i 2a). Ustawodawca w przypadku płatności obszarowej nie dokonał rozróżnienia na posiadanie samoistne i zależne, co oznacza, że płatność przysługuje niezależnie od wskazanych postaci posiadania.
Zatem posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne ich użytkowanie. Tak więc, powyższe przepisy wyraźnie wskazują na "posiadanie" jako formę dysponowania gruntem rolnym, co nie musi wynikać z prawa własności tych gruntów. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym.
W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca na dzień 31 maja 2011 r. nie była posiadaczem wszystkich gruntów wymienionych w złożonym wniosku. Skarżąca jednocześnie wiedziała, że nie jest posiadaczem przedmiotowych działek – co sama przyznała w pismach kierowanych do organów administracyjnych, a mimo to złożyła wniosek obejmujący również działki rolne które nie były w jej posiadaniu. Wycofanie działek o nr. 112 i 238 nastąpiło już po poinformowaniu przez organy o nieprawidłowościach we wniosku a więc zasadnie przyjęły organy i prawidłowo ocenił to Sąd pierwszej instancji, iż nie można było uznać, iż spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 rozporządzenia z 1122/2009 – tj."...,że nieprawidłowości we wniosku wynikają z braku winy"
Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.
Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera szczególne regulacje postępowania administracyjnego w sprawach o przyznawanie tych płatności. Zgodnie z art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej nakazującej organowi podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta regulacja pozbawia zasadności zarzut naruszenia tak art. 7 jak i 77 § 1 k.p.a., które nie mają w tym postępowaniu zastosowania. W art. 3 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy obowiązek organu ograniczony został jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego przez ubiegającego się o płatności i inne osoby uczestniczące w postępowaniu.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.