Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1842/14 oddalił skargę B.W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że na skutek wniosku złożonego przez skarżącego – B.W., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 18 grudnia 2013 r. wydał mu jako armatorowi jednostki rybackiej – Specjalne Zezwolenie Połowowe na rok 2014.
Minister po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2014r. utrzymał w mocy specjalne zezwolenie połowowe z dnia 18 grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że przy ustalaniu długości całkowitej statku rybackiego był zobowiązany wziąć pod uwagę dane zawarte w rejestrze statków rybackich na dzień 31 października 2011 r. Z danych Elektronicznego Systemu Raportowania (ERS) wynika, że statek [...] na dzień 31 października 2011 r. posiadał długość całkowitą 32,97m. Stosownie do określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz. U. Nr 282, poz. 1653) sposobu obliczenia indywidualnej kwoty połowowej dorsza, statek skarżącego zakwalifikowany został do kategorii h - powyżej 30,49 m, do której przypisany jest współczynnik podziału w wysokości 0,3.
Następnie po zastosowaniu wzoru określonego w ust. 2 załącznika nr 1 do przedmiotowego rozporządzenia, wyliczono kwotę indywidualną przypadającą na każdy statek rybacki znajdujący się w tej kategorii statków rybackich. Zatem skarżący na rok 2014 otrzymał kwotę połowową dorsza w wysokości odpowiadającej długości tego statku na dzień 31 października 2011 r. Przepisy nie przewidują żadnych dodatkowych procedur dotyczących zwiększania kwot połowowych ze względu na zwiększenie przez armatora długości całkowitej jednostki po dniu 31 października 2011 r.
Podkreślono również, że na chwilę obecną kwota połowowa dorsza została rozdysponowana pomiędzy armatorów statków rybackich w sposób określony w rozporządzeniu i w sytuacji, gdyby organ potraktował sprawę skarżącego w sposób inny niż pozostałych armatorów byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa.
Organ wskazał, że zwiększenie limitu określonego zezwoleniem połowowym śledzia centralnego i szprota również nie było możliwe z uwagi na zwiększenie przez armatora długości całkowitej jednostki po dniu 31 października 2013 r. oraz obowiązujące przepisy prawa w tym względzie, a w szczególności określone rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1544).
Odnośnie zaś kwoty połowowej co do śledzia zachodniego organ wskazał, że wysokość indywidualnej kwoty połowowej śledzia zachodniego przyznawanej armatorowi na statek rybacki stanowi iloczyn liczby stanowiącej procentowy udział armatora statku rybackiego w całkowitych połowach śledzia zachodniego, obliczony zgodnie z wzorem określonym cyt. rozporządzeniem (§ 6 ust. 1), oraz liczby stanowiącej ogólną kwotę połowową śledzia zachodniego przyznaną na dany rok kalendarzowy zgodnie z przepisami wspólnotowymi dotyczącymi uprawnień do połowów na Morzu Bałtyckim. Organ nie miał podstaw do zwiększenia tej kwoty połowowej, wynika ona bowiem z wielkości połowów prowadzonych przez skarżącego w latach 2007-2009.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) wskazał, że kwestionowana jest w sprawie wysokość przyznanych limitów połowowych, obliczonych na podstawie przeliczników wynikających z rozporządzenia MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r.
Sąd I instancji stwierdził, że organ obliczając kwoty połowowe w zakwestionowanym Specjalnym Zezwoleniu Połowowym prawidłowo zastosował przepisy wynikające zarówno z ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, jak i rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. Odniósł się bowiem do długości statku rybackiego, prawidłowo też obliczył wielkości wskazane w zezwoleniu.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący w istocie kwestionuje w ogóle zasadność przyjętych w cyt. rozporządzeniu ogólnych kwot podziału odnoszących się do poszczególnych gatunków ryb, nie zaś do nieprawidłowego wyliczenia przypadających jemu kwot.
Odnośnie kwestii zgodności cyt. rozporządzenia MRiRW z dnia 23 grudnia 2011r. z regulacjami wspólnotowymi, jak i konstytucyjności tych przepisów była już przedmiotem rozstrzygania przez sądy administracyjne. Z orzecznictwa wynika, że od 2012 r., z uwagi na pogarszający się stan zasobów ryb pelagicznych oraz zmniejszenia limitów zaprzestano łowienia w systemie olimpijskim (każdy armator mógł odłowić ile chciał, nie można było jedynie przekroczyć ogólnej kwoty połowowej danego gatunku ryby). Taka gospodarka nie sprawdziła się i zasoby ryb pelagicznych znacznie zmalały, co uwarunkowało konieczność wprowadzenia ograniczeń. Rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1256/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia uprawnień do połowów na rok 2012 dla pewnych stad ryb i grup stad ryb stosowane na wodach Morza Bałtyckiego oraz zmiany rozporządzenia (UE) nr 1124/2010 (Dz. Urz. UE L z 2011r., Nr 320) zmniejszono kwoty połowowe ryb pelagicznych dla wszystkich państw członkowskich.
Na rok 2013 r. Rada WE w załączniku I do rozporządzenia Nr 1088/2012 z dnia 20 listopada 2012r. ustanawiającego uprawnienia do połowów na 2013 rok w odniesieniu do pewnych stad ryb i grup stad ryb w Morzu Bałtyckim określiła, na podstawie dostępnych opinii naukowych, poziom całkowitego dopuszczalnego połowu (TAC) oraz kwoty połowowe (w tonach masy w relacji pełnej) m.in. dla Polski z podziałem na gatunki i obszary (podrejony). Dlatego też, ze względu na racjonalne wykorzystanie kwot połowowych ryb pelagicznych, a w szczególności z powodu niedopuszczenia do przełowień wprowadzono górne limity możliwe do odłowienia przez armatora statku rybackiego w danym przedziale długości całkowitej. Kryterium długości całkowitej statku rybackiego zostało wprowadzone, za zgodą środowiska rybackiego i było szeroko konsultowane z organizacjami społeczno-zawodowymi rybaków.
Sąd podkreślił, że w ten właśnie sposób dokonywany był wcześniej podział kwoty połowowej dorsza, który sprawdził się i również z tego powodu został wprowadzony do podziału śledzia stada centralnego i szprota. To, zdaniem Sądu wskazuje, że rozporządzenie MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r. nie jest sprzeczne z przepisami unijnymi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP, Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 17 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa określa corocznie w drodze rozporządzenia sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Zgodnie z art. 19 przywołanej ustawy - minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów, a zatem – zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy prawa do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie.
Odnosząc się do zgodność rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej z zakresem delegacji ustawowej do wydania tego aktu przewidzianej przez art. 17 ustawy o rybołówstwie, Sąd I instancji podniósł, że rekonstrukcja pełnej treści wytycznych do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 17 ustawy o rybołówstwie powinna obejmować nie tylko ten przepis, ale także art. 19 tej ustawy, odczytywane przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni prowspólnotowej, ale przede wszystkim przy uwzględnieniu aktów prawa Unii Europejskiej kształtujących cele i zasady wspólnej polityki rybołówstwa. W tym kontekście wskazał, że z zestawienia art. 17 i art. 19 ustawy o rybołówstwie wynika, iż właściwy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej bierze obligatoryjnie pod uwagę ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza, a fakultatywnie – historyczne prawa połowowe armatorów. Zakres ich uwzględnienia został jednak pozostawiony do uregulowania w rozporządzeniu ministra.
Sąd I instancji powołał się na orzeczenie NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 367/12, oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97 i uznał za bezpodstawny zarzut, że art. 19 ustawy o rybołówstwie niezasadnie wprowadza zróżnicowanie pozycji armatorów, wprowadzając obowiązek posiadania historycznych praw połowowych. Historyczne prawa połowowe to nic innego jak realizowane wcześniej uprawnienie do połowu ryb, które należy uwzględnić w rozporządzeniu określającym warunki wykorzystania kwoty połowowej w poszczególnych latach.
Sąd I instancji wskazał, że wprowadzenie tej przesłanki znajduje pełne uzasadnienie w celach i zasadach wspólnej polityki rybołówstwa, która obejmuje choćby stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia 2371/2002 obowiązek podejmowania przez państwa członkowskie środków dostosowujących zdolność połowową swojej floty w celu osiągnięcia trwałej równowagi pomiędzy zdolnością połowową a wielkościami dopuszczalnych połowów przy uwzględnieniu dotychczasowych uprawnień armatorów. Wskazał również na regulacje wynikające z rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009, które to rozporządzenie ustanowiło wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa, w którym wyraźnie wskazano, że w celu zapewniania prowadzenia działalności połowowej zgodnie z przepisami wspólnej polityki rybołówstwa działalność ta powinna podlegać licencji połowowej, a gdy mają zastosowanie szczególne warunki, upoważnieniu do połowów (art. 4 pkt 32).
Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że strona nie może dowiadywać się o działaniach organu dopiero z treści podjętego rozstrzygnięcia i ma prawo wiedzieć, że toczy się postępowanie w jej sprawie. W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego, albowiem postępowanie mające na celu wydanie Specjalnego Zezwolenia Połowowego toczy się tylko i wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej (armatora), nie może być wszczęte z urzędu (art. 16 ust. 2 ustawy).
Tym samym skarżący wiedział, że w jego sprawie toczy się postępowanie, bowiem sam złożył wniosek o jego prowadzenie. Organ w sprawie nie prowadził postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zezwolenia w oparciu o dokumenty i fakty, które nie były by znane skarżącemu, gdyż stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Postępowanie odwoławcze również zostało wszczęte wnioskiem skarżącego, zatem wiedział on, że toczy się ono przed organem. Również w tym postępowaniu Minister – działając jako organ odwoławczy – nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, orzekając na podstawie znanego skarżącemu stanu faktycznego sprawy.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie, mającym na celu wydanie na wniosek armatora Specjalnego Zezwolenia Połowowego, brak zawiadomienia wnioskodawcy o toczącym się postępowaniu, a w przypadku braku prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i orzekania tylko na podstawie materiałów znanych i nie kwestionowanych przez wnioskodawcę, brak zawiadomienia wnioskodawcy o zakończeniu postępowania dowodowego, nie stanowi istotnego naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.
B.W. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na tym, że postępowanie prowadzone wobec skarżącego nie reazlizowało ustawowego obowiązku budowania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez nieuwzględnienie we właściwych proporcjach interesu społecznego i słusznego interesu obywatela;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. polegajace na tym, że organ administracyjny nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, m.in. poprzez niezawiadomienie go o zakończeniu postępowania dowodowego, co stanowiło istotne naruszenie jednej z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego;
- - art. 32 i art. 20 w zw. z art. 22 konstytucji RP, polegające na nieuwzględnieniu zasady równego traktowania wszystkich wobec prawa i zastosowaniu dyskryminacji wobec skarżącego, poprzez niewłaściwe ustalenie przysługujących mu kwot połowowych, czego konsekwencją było naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje.
Wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie powtarzają zarzuty skargi kierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, do których wyczerpująco i obszernie odniósł się Sąd I instancji, skarga kasacyjna powtarza również argumentację dotychczas prezentowaną przez skarżącego w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły podważyć stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, zaakceptowanego przez WSA w Warszawie, które należy podzielić.
Brak jest podstaw, aby przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, iż w postępowaniu zostały naruszone zasady ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego tzn. zasada z art. 7 k.p.a. w jej aspekcie wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wynikająca z art. 8 k.p.a. Według kasatora nie miał on zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu, nie został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego.
W zakresie tego stanowiska podkreślenia wymaga, że jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, a następnie wszczęcia postępowania odwoławczego również zainicjowanego wnioskiem skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy oraz braku prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego i orzekania tylko na podstawie materiałów znanych i niekwestionowanych przez wnioskodawcę, niezawiadomienie wnioskodawcy o zakończeniu postępowania dowodowego nie stanowi naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ze skutkiem dla wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie, wbrew obowiązkowi wykazania istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - wynikającemu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - takiego rozumowania nie przeprowadził.
W sprawie niniejszej, niezgodnie z twierdzeniami kasatora, wskazano również i wyważono słuszny interes indywidualny z interesem społecznym. Autor skargi kasacyjnej nie podał, na czym jego zdaniem, miał polegać w tym konkretnym wypadku interes indywidualny skarżącego rybaka. W każdym razie, podnoszony przez niego w toku postępowania interes ekonomiczny wyrażający się w żądaniu zwiększenia kwoty połowowej ponad wartości wynikające z uregulowań polskiego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej nie mógł przeważyć nad interesem ogólnym, społecznym, wynikającym z konieczności zapobieżenia dewastacji i zapewnienia zachowania żywych zasobów morza oraz równomiernego i sprawiedliwego rozdzielenia przysługujących Polsce kwot połowowych pośród chętnych armatorów statków rybackich.
Przypomnieć należy, na co wskazywał Sąd I instancji, że wobec zmniejszania się zasobów ryb pelagicznych rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1256/2011 zmniejszono kwoty połowowe ryb pelagicznych dla wszystkich państw członkowskich. Kwoty te, stanowiące element środków ochrony i zrównoważonej eksploatacji żywych zasobów morza w ramach unijnej wspólnej polityki rybołówstwa, były określane na następne lata na podstawie dostępnych opinii naukowych. Wielkość kwot połowowych przyznawanych Polsce określana jest corocznie w drodze rozporządzenia Rady Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 17 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa, po zasięgnięciu opinii organizacji społeczno – zawodowych rybaków, określa w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w polskiej strefie ekonomicznej, na morzu terytorialnym, w Zatoce Puckiej, Zatoce Gdańskiej oraz poza polskimi obszarami morskimi, mając na uwadze ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza.
Za zgodą środowiska rybackiego wprowadzono kryterium długości całkowitej statku rybackiego, w oparciu o które oblicza się przypadającą na dany statek rybacki kwotę połowową (dorsza, śledzia stada centralnego i szprota). W ten właśnie sposób był dokonywany wcześniej podział kwoty połowowej dorsza, który sprawdził się i również z tego powodu został wprowadzony do podziału śledzia stada centralnego i szprota. Dlatego też zarzut skarżącego dotyczący niewyważenia przy orzekaniu w sprawie przypadających mu kwot połowowych interesu społecznego z interesem indywidualnym nie mógł być uznany za słuszny.
Zarzut ten wiąże się ponadto z ostatnim zarzutem skargi kasacyjnej – naruszenia art. 32 i art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, który skarżący kasacyjnie również łączy z niewłaściwym ustaleniem przypadających mu kwot połowowych, czego konsekwencją miało być naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi kasator stawia argument, iż organ wydający rozporządzenie ustalając współczynnik stosowany do obliczania indywidualnych kwot połowowych bezzasadnie – dla armatorów posiadających statki rybackie o długości powyżej 25, 5 m - zmienia funkcję wyznaczającą współczynnik podziału na malejącą, podczas gdy dla pozostałych grup armatorów współczynniki podziału zachowują trend rosnący.
Odnosząc się do tej argumentacji, należy stwierdzić, że jest ona bezzasadna. Analizując załączniki do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. (Dz.U. 2011, poz. 1653 ze zm.) godzi się zauważyć, że tylko dla dorsza współczynnik podziału w odniesieniu do długości statków rybackich – w stosunku do wartości 1 dla kutrów o długości od 20,5 – 25,49 - maleje dla statków dłuższych, podczas gdy dla kwot połowowych pozostałych gatunków ryb ten współczynnik podziału jest rosnący wraz z długością statku. Z kolei odnośnie do kwot połowowych śledzia stada zachodniego, zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia MRiRW, ich przydzielanie poszczególnym armatorom w ogóle nie odnosi się do parametru – długości statku.
Nie można zatem przyznać racji skarżącemu kasacyjnie, że przyjęte współczynniki podziału indywidualnych kwot połowowych prowadzą do nierównego traktowania wszystkich armatorów prowadzących działalność w zakresie rybołówstwa morskiego.
W konsekwencji nie można uznać, że trafne są zarzutów skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP. Ograniczenie działalności gospodarczej w zakresie wykonywania rybołówstwa morskiego zostało wprowadzone ustawą (art. 16 ustawy o rybołówstwie), ze względu na ważny interes publiczny. Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, że przyjęcie określonych współczynników podziału, stanowiących podstawę ustalenia indywidualnych kwot połowowych powoduje dyskryminację niektórych rybaków. Słusznie podnosił organ w postępowaniu sądowym, że to przychylenie się do wniosku skarżącego i przyznanie tylko jemu indywidualnych kwot połowowych wyższych niż przyjęte dla wszystkich armatorów uczestniczących w podziale ogólnych kwot połowowych stanowiłoby właśnie naruszenie zasady równości.
Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.