Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 2451/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę J. W., uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2012 r. (nr [...]), a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2012 r. (nr [...]), o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. przyznającej skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. Ponadto Sąd zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz skarżącej 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko Prezesa ARiMR. Organ ten podzielił pogląd Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, że wskazana wyżej decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] o przyznaniu skarżącemu płatności do działek rolnych została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."). Zdaniem Prezesa ARiMR, organ wydający decyzję nie uwzględnił bowiem wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego uprawnionego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych (odnośnie do działek ewidencyjnych wchodzących w skład działki rolnej A), stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; polska wersja językowa – Dz. Urz. UE Wydanie Specjalne – Rozdział 3, Tom 44, str. 243; dalej powoływane jako "rozporządzenie nr 796/2004"), co rażąco naruszało art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Podstawą faktyczną takiego stanowiska było stwierdzenie przez organ nadzorczy, że wskutek niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego płatność została przyznana do powierzchni 7,80 ha, w sytuacji gdy łączna powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wynosiła 7,44 ha.
Sąd pierwszej instancji uznał, że - wbrew twierdzeniom Prezesa ARiMR - nie można przyjąć, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura Powiatowego ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji - a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu, cechą rażącego naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu - przez ich proste zestawienie ze sobą. Tymczasem w niniejszej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności i dopiero na tej podstawie można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne. W ocenie Sądu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury, to naruszenie takie nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu, nie było podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR - oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi - nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Zdaniem Sądu, oceniając tę decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy organ prawidłowo zastosował tę wielkość, przy czym fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności w tym zakresie wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego, a zatem nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm prawem przypisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 73/2009") oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 - poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że na gruncie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego weryfikacja danych deklarowanych przez rolnika we wniosku z danymi, które posiada organ odbywa się w kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest weryfikacja zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. W takiej kontroli administracyjnej jest w całości realizowana zasada praworządności. W konsekwencji, jeżeli stwierdzono naruszenie prawa we wspomnianym zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który to zakres wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie naruszenie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności. Zdaniem Prezesa ARiMR, przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności, a takie działanie nie może być traktowane jako zwykłe naruszenie prawa, lecz naruszenie rażące.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. (zastępowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2015 r. (złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 kwietnia 2015 r.) J. W. (zastępowana przez adwokata) podtrzymała wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej ze względu na brak uzasadnionych podstaw kasacyjnych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Naruszenie tych przepisów miało polegać na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja o przyznaniu J. W. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mimo że płatności przyznano do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Instytucja ta stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).
Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów ARiMR stwierdzające, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organów ARiMR orzekających w niniejszej sprawie, decyzja o przyznaniu płatności dla J. W. za 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.
Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ winien badać stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej, której dotyczy to postępowanie nadzwyczajne.
Podając przyczyny stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w [...] rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ przyznał płatności obszarowe na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych składających się na działkę rolną A (wskazaną we wniosku o płatność), zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego do płatności w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004. Ostatnio powołany przepis stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym, przy czym kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich.
Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 określa natomiast, że "System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000". Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. - w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z kolei art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obligują organ prowadzący postępowanie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej".
Sąd pierwszej instancji uznał, że tego rodzaju okoliczności jak wskazane powyżej nie mogły stanowić w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r., bowiem: 1) treść tej decyzji nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, 2) rozstrzygnięcie to nie zawiera wady tkwiącej w samej decyzji.
Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Wskazać należy, że z treści decyzji o przyznaniu płatności na 2009 r. wynika, iż w sprawie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym kontrola administracyjna. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyraźnie stwierdził, że powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Zatem skoro przed przyznaniem płatności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zweryfikował zadeklarowaną przez producenta rolnego powierzchnię działek rolnych przeprowadzając kontrolę administracyjną z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej, to nie można przyjąć, że przyznanie płatności nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia nr 73/2009.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, że ustalenie, iż płatność została przyznana do zawyżonej powierzchni działek, nastąpiło dopiero w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności. Okoliczność taka nie wynika natomiast w sposób oczywisty z samej decyzji o przyznaniu płatności. Wobec tego uchybienie takie - o ile wystąpiło - nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Tego rodzaju okoliczność mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu zwykłym (jeśli strona złożyłaby odwołanie) lub - ewentualnie (o ile spełnione zostałyby przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) - w trybie wznowienia postępowania. Natomiast fakt, że takie postępowania nie zostały wszczęte, nie może usprawiedliwiać bezpodstawnego prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania nieważnościowego z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
PG