Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2464/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w Warszawie) uwzględnił skargę Z K (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] września 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora P Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [..] lipca 2012 r.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [..] września 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora P Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, ze względu na to, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) dalej: u.w.r.o.w., a także art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyznając płatność organ nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych stosownie do art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że organ przyznający skarżącemu płatność ONW na 2009 r. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej nr 7/1. Z K zadeklarował dla tej działki powierzchnię 16,29 ha, podczas gdy PEG dla niej wynosi 15,77 ha. Organ wyjaśnił, że na potrzeby przyznawania pomocy z tytułu ONW odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar. Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe.
Sąd I instancji uwzględniając skargę wyjaśnił, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że naruszenie prawa polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i przyznaniu płatności ONW za 2009 r. do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, a więc przyznaniu płatności do powierzchni niekwalifikującej się do tej płatności. Z uzasadnienia decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności ONW oraz z akt administracyjnych wynika, że płatność ONW została przyznana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego oraz kontroli administracyjnej w zakresie wielkości powierzchni uprawnionej do płatności. Wnioskodawca był wzywany do złożenia wyjaśnień w zakresie powierzchni działek i takie wyjaśnienia oraz korektę wniosku złożył.
Powierzchnia zadeklarowana do płatności wynosiła 21,18 ha, powierzchnia stwierdzona 20,90 ha. Organ orzekający wskazał, że powierzchnia uprawniona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art.17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009. Wyjaśnił, że ustalenia nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej 246/6, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Organ orzekający nie zgłaszał wątpliwości co do powierzchni pozostałych działek objętych wnioskiem.
Sąd stwierdził, że w toku postępowania w sprawie przyznania płatności ONW mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności ONW, brak jest jednak podstaw do uznania, że było to rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem uznać, że treść decyzji o przyznaniu płatności pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Charakter naruszenia przepisów (błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie powierzchni kwalifikowanej działek) z pewnością nie powoduje, że decyzja o przyznaniu płatności ONW nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Nie można przyjąć, że treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji oraz że charakter naruszenia prawa powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Prezes ARiMR zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w., art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa ARiMR nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Wnoszący tę skargę twierdzi, że wyrok WSA w W narusza prawo, bo uwzględnia skargę, w sytuacji gdy brak jest podstaw do takiego orzekania. W ocenie Prezesa ARiMR skarżony wyrok narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 u.w.r.o.w. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., a także art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 i art. 28 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Rady nr 1122/2009 polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy przyznano płatność do obszaru gruntów większego niż kwalifikowalny.
W ocenie NSA tak postawiony zarzut jest formalnie wadliwy, a merytorycznie nietrafny. Wada formalna nie skutkuje niemożnością rozpoznania skargi, jednak istotnie ogranicza kierunek weryfikacji wyroku. Wynika to z tego, że jako sformalizowany środek prawny musi wskazywać naruszenie prawa i wiązać je ze skarżonym rozstrzygnięciem. Brak takiego elementu nie pozwala Sądowi II instancji prowadzić kontroli w innym zakresie jak tylko w takim, który można wyprowadzić z jej uzasadnienia. Na tej podstawie NSA przyjmuje, że w istocie skarga kasacyjna kwestionuje uwzględnienie skargi, a więc zastosowanie przez Sąd I instancji jako podstawy orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Jednak skarga kasacyjna stawia zarzut z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli wadę w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, bo za taki przepis traktuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo w zakresie tego zarzutu wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z przepisami procesowymi u.w.r.o.w.
Tak zbudowany zarzut nie spełnia wymogów prawa, bo nie można kwestionować stosowania przepisów materialnych poprzez wadliwe ustalenia stanu faktycznego. Zatem Sąd II instancji może ocenić skarżony wyrok tylko w zakresie uznania, czy stwierdzone w postępowaniu nadzorczym uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Oceniając wyrok Sądu I instancji z tej perspektywy należy przyjąć, że skarga kasacyjna mylnie przyjmuje, że Sąd I instancji naruszył treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bo uznał, że wady postępowania wyjaśniającego, jakie zaistniały w postępowaniu zwyczajnym, dotyczące ustalenia powierzchni działek kwalifikujących do przyznania płatności, nie mogą być uznawane za rażące naruszenie prawa. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest trafne.
NSA w pełni je podziela i tym samym akceptuje własne poglądy wypowiadane wielokrotnie w podobnych sprawach, których istota sprowadza się do tego, że nie można za rażące naruszenie prawa traktować takich naruszeń, których dopuścił się sam organ prowadząc postępowanie zwyczajne i ustalając w nim wadliwie powierzchnie działek uprawnione do dopłat. Dopuszczenie w takich sytuacjach możliwości stwierdzania nieważności decyzji przyznających płatności byłoby niedopuszczalnym działaniem na rzecz osłabienia trwałości decyzji ostatecznej, a więc byłoby wystąpieniem przeciwko bezpieczeństwu prawnemu, więc w konsekwencji złamaniem zasady praworządności. Każdy organ prowadząc postępowanie ma obowiązek wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli organ nie realizuje takiego postulatu, to niedopuszczalne jest przerzucanie ryzyka związanego z takim działaniem na stronę, która nie dała powodów do wadliwego działania.
Z tych względów należało przyjąć, że zarzut skargi kasacyjnej jest merytorycznie nietrafny, bo rażące naruszenie przepisów postępowania w części dotyczącej ustaleń faktycznych sprawy może mieć miejsce tylko w bardzo wyjątkowych sytuacjach związanych z brakiem takiego postępowania, a nie jego wadami, zwłaszcza gdy są one pochodną działania organu.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.