Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Op 72/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę P.Sp. z o.o. sp.k. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 10 stycznia 2019 r. nr SKO.40.2109.2018.dr w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
20 października 2017 r., podczas czynności sprawdzających pracownik Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu zlokalizował nośnik reklamowy z napisem: Pracownicy – P. - (...), z wizerunkiem męskiej postaci w kasku na głowie, numerem telefonu: (...)oraz adresem: (...) znajdujący się na działce nr (...) k.m.5, obręb (...) przy ul. (...) - rejon ul. (...)+. Sporządzona została dokumentacja fotograficzna.
Po wykonaniu kolejnych czynności sprawdzających w terenie, w trakcie których wykonano zdjęcia i spisano protokół, 4 grudnia 2017 r., Dyrektor MZD w Opolu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Odrębnym pismem z tej samej daty organ poinformował Spółkę, że 3 stycznia 2018 r. o godzinie 9:00 zostaną przeprowadzone oględziny i uprawniony geodeta dokona pomiaru reklamy wraz z konstrukcją, na której jest umieszczona.
3 stycznia 2018 r. organ pierwszej instancji dokonał oględzin przedmiotowej reklamy, w których Spółka - pomimo prawidłowego zawiadomienia - nie wzięła udziału. W trakcie oględzin uprawniony geodeta – L. Z. (nr upr. (...)) wraz z pracownikiem MZD w Opolu dokonali pomiaru reklamy znajdującej się we wskazanym miejscu, w wyniku którego ustalili powierzchnię reklamy, wynoszącą 25,75 m2. Pomiaru dokonano łatą niwelacyjną (teleskopową) i za pomocą GPS. Dokonano również pomiaru lokalizacji od krawędzi ul. (...)do konstrukcji reklamowej (11,5 m), taśmą mierniczą (zwijaną), co udokumentowano zapisami protokołu i wykonaną dokumentacją fotograficzną.
MZD w Opolu włączył do akt sprawy kopię mapy roboczej z inwentaryzacji banerów reklamowych przeprowadzonej 18 stycznia 2017 r., sporządzoną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, obejmującej m.in. działki nr (...) i nr (...), na mapie tej zaznaczono usytuowanie reklamy. Ponownych oględzin w terenie organ dokonał 1 lutego 2018 r., stwierdzając dalsze zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę.
Decyzją z 1 lutego 2018 r., nr TZ.4106.7.2018, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor M.Z.D. w Opolu wymierzył P.Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O. (dalej również: Spółka lub skarżąca) karę pieniężną w wysokości 57.750,00 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej przy ul. P.- rejon ul. S., poprzez umieszczenie reklamy wraz z konstrukcją o pow. 27,50 m2 na działce nr (...)z k.m. 5, obręb P. w okresie od 4 grudnia 2017 r. do 1 lutego 2018 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z 14 marca 2018 r., uchyliło ww. decyzję Dyrektora MZD i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor MZD w Opolu wezwał Spółkę do wyjaśnienia, czy była ona właścicielem reklamy umieszczonej na spornym nośniku, czy logo firmy umieszczone na tym nośniku jest logiem firmy skarżącej, czy skarżąca zleciła wykonanie reklamy oraz o podanie, czy ww. reklama została umieszczona przez firmę zewnętrzną, ewentualnie wskazanie, czy reklama bądź zlecenie jej wykonania były zaewidencjonowane w dokumentacji księgowej Spółki.
Spółka - pismem z 17 kwietnia 2018 r. - poinformowała, że nie jest właścicielem reklamy mieszczącej się na działce nr (...), nie zleciła jej wykonania, ani montażu, nie zaewidencjonowała również reklamy, a ponadto na reklamie nie ma logo Spółki.
Decyzją z 3 września 2018 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, Dyrektor MZD w Opolu, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, z późn. zm.; dalej: u.d.p.) oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2015 r. poz. 1400), wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 101.062,50 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej, przy ulicy (...)- rejon ul. (...), na działce nr (...)k.m.5, obręb (...), reklamy wraz z konstrukcją w okresie od 20 października 2017 r. do 1 lutego 2018 r.
Organ pierwszej instancji podkreślił, iż adresatem kary jest podmiot zajmujący pas drogowy lub podmiot, na rzecz którego reklama została zamontowana. Organ uznał, że podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia umieszczając sporny obiekt budowlany w postaci reklamy jest skarżąca, albowiem to nazwa oraz logo tego podmiotu widniały na spornym obiekcie, ponadto tylko ten podmiot był uwidoczniony na tym obiekcie, a zatem miał interes faktyczny w umieszczeniu bądź zleceniu umieszczenia kwestionowanej reklamy.
Decyzją z 10 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
SKO stwierdziło, że karę na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nakłada się na właściciela reklamy bądź podmiot, którego ona dotyczy. Zauważyło, iż ze zdjęć włączonych do akt sprawy wynika, że nośnik wizualny reklamuje Spółkę. Wyraźnie widoczny jest napis: P. (...), adres: (...), ul. (...)i numer telefonu: (...). Dodało, że wprawdzie na stronie internetowej Spółki zamieszczono aktualny numer telefonu: (...), ale w jej reklamie internetowej zaktualizowanej w dniu 11 września 2017 r., widnieje jeszcze nr (...). Kolegium nie kwestionowało, iż na reklamie nie uwidoczniono nazwy, pod którą Spółka działa, gdyż zamiast pełnego oznaczenia tego podmiotu jest jedynie część nazwy skarżącej Spółki - jako P. oraz przedmiot przeważającej działalności: "(...)". Jednakże, zdaniem Kolegium, informacje te są najbardziej istotne dla osób potencjalnie zainteresowanych pracą. Kolegium zauważyło, że logo Spółki jest również identyczne jak na stronie internetowej. Przy czym, bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy Spółka sama umieściła przedmiotową reklamę w pasie drogowym, czy zrobił to inny podmiot na jej zlecenie.
Odnosząc się do kwestii usytuowania reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółki, że reklama zlokalizowana jest na działce nr (...), a więc poza pasem drogowym. W tym zakresie wyjaśniło, że z włączonej do akt sprawy książki drogi krajowej, wynika, iż na odcinku (...) (kilometraż 0+000-:- 6+727) przebiega ona przez miasto O. jako ul. (...). Odcinek drogi krajowej w części 0+036 nie ma pasa drogowego, natomiast w części 5+716 ma pas drogowy oznaczony symbolem (...). Wobec wątpliwości, w której części drogi krajowej usytuowana była reklama, Kolegium pismem z 20 grudnia 2018 r. zwróciło się do Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu. W odpowiedzi, organ pierwszej instancji podał, że reklama umieszczona była na odcinku (...)), a więc w części z pasem drogowym. Organ wyjaśnił także, iż mapę z "granicę południową" oznaczoną kolorem granatowym i dopiskiem "zgodnie z jedynym dokumentem dostarczonym w sprawie tj. książka drogi, i że w tej części drogi nie ma pasa drogowego", przedłożyła Spółka.
Weryfikując ten dowód z fragmentem mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na której oznaczono kolorem zielonym południową granicę pasa drogowego ul. (...)i lokalizację reklamy w jego granicach, Kolegium uznało za wiarygodny dokument przesłany przez organ pierwszej instancji. Z mapy tej wynika, że dz. nr (...), czyli część przedmiotowej drogi krajowej, graniczy od strony południowej z dz. nr (...)i dz. nr (...). Powyższe potwierdza mapa wygenerowana z systemu informacji przestrzennej miasta O., gdzie grubszą linią oznaczono granice działki nr (...). W wypisie z rejestru gruntów cała działka nr (...)z k. m. 5, obręb P., o powierzchni 9,3531 ha, stanowi drogę, będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie Prezydenta Miasta Opola.
W ocenie Kolegium, nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że południowa granica pasa drogowego ul. (...)na odcinku, na którym był usytuowany nośnik reklamowy, przebiega wzdłuż granicy z dz. nr (...)i nr (...), czyli zgodnie z jej oznaczeniem przedstawionym przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji oznacza, że reklama Spółki położona była w pasie drogowym.
Kolegium wyjaśniło, że w trakcie trwającego ponad rok postępowania, Spółka nie zgłaszała zastrzeżeń w zakresie ustalonej przez organ powierzchni spornego nośnika reklamowego. Kolegium przyjęło ustalenia poczynione w trakcie oględzin w dniu 3 stycznia 2018 r. za wiarygodne.
Kolegium podniosło, że początek terminu to dzień, w którym MZD w Opolu uzyskał wiedzę o umieszczeniu w pasie drogowym, bez jego zgody, reklamy (włączona do akt sprawy kserokopia zdjęcia z 20 października 2017 r.). Natomiast datę końcową ustalono, mając wiedzę, że 1 lutego 2018 r. reklama nadal była usytuowana w ciągu ul. (...).
Odnotowano, że działka nr (...)jest drogą krajową, położoną w granicach administracyjnych miasta Opola, działającego na prawach powiatu. Zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11, wynika, że za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy ustalono stawkę w wysokości 3,50 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).
Odwołując się do art. 40 ust. 2 pkt 3 - 6 i 12 u.d.p. Sąd stanął na stanowisku, iż zawarte w skardze zarzuty zmierzające do wykazania, że to nie skarżąca powinna zostać uznana za stronę tego postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wywiódł, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy co do zasady będzie podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że sporna reklama dotyczy działalności, w którą skarżąca jest (była) zaangażowana. W ocenie Sądu, organy wykazały, z jakich względów za właściciela reklamy należy uznać właśnie Spółkę. Organy nie miały natomiast obowiązku poszukiwania dalszych dowodów dla dodatkowego poparcia ww. tezy. Sąd zauważył, że w odpisie aktualnym KRS P. Sp. z o.o. nr (...) w dziale 3 w rubryce 1: "przedmiot działalności" w ppkt 1, określającym przedmiot przeważającej działalności przedsiębiorcy wpisano "pozostałe formy edukacji, gdzie indziej nie sklasyfikowane", a w ppkt 2 dotyczącym pozostałej działalności przedsiębiorcy: naukę języków obcych, działalność związaną z tłumaczeniem, pozostałą działalność profesjonalną, naukową techniczną działalność wspomagająca edukację, w zakresie technologii informatycznych i komputerowych, pozostałe drukowanie, transport lądowy pasażerski, zakwaterowanie, działalność związaną z oprogramowaniem.
Natomiast w odpisie aktualnym KRS P(...) Sp. z o.o. sp. k. nr (...)w dziale 3 w ppkt 1 dotyczącym przeważającej działalności przedsiębiorcy jest zapis: "działalność (...)". W oparciu o dane wpisane do KRS P. Sp. z o.o. - nr (...) i KRS Spółki nr (...), organy nie miały żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość, że stroną postępowania wszczętego 4 grudnia 2017 r. jest skarżąca oraz, że sporna reklama dotyczy właśnie tego podmiotu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sprawie wykazane zostały również okoliczności, co do umieszczenia spornej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy. Wykazanie w powyższy sposób kolizji przedmiotowej reklamy z wyznaczonym pasem drogowym jest - zdaniem Sądu - wystarczające.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył również, że z włączonej do akt sprawy książki drogi krajowej, wynika, iż na odcinku (...) (kilometraż 0+000-:- (...)) przebiega ona przez miasto O. jako ul. (...). Odcinek drogi krajowej w części (...)nie ma pasa drogowego, natomiast w części (...)ma pas drogowy oznaczony symbolem (...). Z pisma MZD w Opolu z dnia 4 stycznia 2019 r. wynika, że sporna reklama umieszczona była na odcinku (...)) - zatem w części z pasem drogowym, z kolei mapę z "granicą południową" oznaczoną kolorem granatowym i dopiskiem "zgodnie z jedynym dokumentem dostarczonym w sprawie tj. książką drogi, i że w tej części drogi nie ma pasa drogowego" przedłożyła sama Spółka. Weryfikując ten dowód z fragmentem mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę – L. Z., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słusznie uznało Kolegium za wiarygodny dokument przesłany przez organ pierwszej instancji.
Z mapy tej wynika, że dz. nr (...), czyli część przedmiotowej drogi krajowej, graniczy od strony południowej z dz. nr (...)i dz. nr (...). Ponadto z wypisu z rejestru gruntów cała działka nr (...)z k. m. 5, obręb P., o powierzchni 9,3531 ha, stanowi drogę, będącą własnością Skarbu Państwa w zarządzie Prezydenta Miasta Opola. W tym stanie Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że południowa granica pasa drogowego ul. (...) na odcinku, na którym był usytuowany przedmiotowy nośnik reklamowy, przebiega wzdłuż granicy z dz. nr (...)i nr (...), czyli zgodnie z jej oznaczeniem przedstawionym przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji oznacza, że reklama Spółki położona była w pasie drogowym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca nie podnosi w stosunku do wskazanych powyżej dowodów żadnych konkretnych zastrzeżeń, które mogłyby podlegać weryfikacji. Stąd Sąd uznał, że wartość tych dowodów nie została skutecznie podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. W ocenie Sądu, organy nie naruszyły zatem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się mapa zasadnicza, na podstawie której prawidłowo ustalono granice i szerokość pasa drogowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że także wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. Uwzględniając łączną powierzchnię zajęcia pasa drogowego organ przyjął, jako podstawę naliczenia kary powierzchnię 27,50 m2. Stawkę opłaty za umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym organ ustalił natomiast, na podstawie § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Opola z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XXI/309/11 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2015 r. poz. 1400). W przedmiotowej sprawie kwota ta wynosi 3,50 zł za każdy dzień zajęcia za 1 m2 powierzchni, w związku z tym kara, stanowiąca iloczyn stawki dziennej (3,50 zł), zajętej powierzchni (2 x 13,75 m2), ilości dni zajęcia (105) i dziesięciokrotności opłaty, wynosi 101.062,50 zł.
W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo również ustalono okres zajęcia pasa drogowego na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach dowodów, dokumentujących stan kontrolowanego pasa drogowego w poszczególnych dniach. I tak, pierwszy dzień okresu bezprawnego zajmowania pasa drogowego tj. 20 października 2017 r., wyznacza data czynności sprawdzających w terenie podjętych przez inspektora MZD w Opolu. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika również, że organ zrewidował na korzyść strony skarżącej termin końcowego zajęcia pasa drogowego, przyjmując, że ostatnim dniem był 1 luty 2018 r., z kolei brak banera reklamowego zarejestrowano dopiero 24 października 2018 r.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. Zauważył, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Wskazał, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. weszła w życie 1 października 1985 r., natomiast Spółka została zarejestrowana w KRS w dniu 30 lipca 2013 r. W związku z powyższym, reklamujący Spółkę nośnik wizualny nie mógł istnieć 1 października 1985 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła P. Spółka z o.o. sp.k. w O.zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się nie uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w całości zaskarżonych decyzji, podczas gdy przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organ administracji I i II instancji nie zebrał oraz w sposób wyczerpujący nie przeanalizował całego materiału dowodowego, w tym w szczególności pominął zeznania składane przez skarżącą Spółkę za pomocą prokurenta skarżącej Spółki A. B., oraz pominął dowód z dokumentu w postaci wypisu z KRS P. sp. z o.o. w O., co przejawiło się błędnym ustaleniem, że wykonanie reklamy bez wymaganej zgody zarządcy drogi nastąpiło na rzecz skarżącej Spółki P. sp. z o.o. sp. k. w O., podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów powinno doprowadzić do wniosku, że skarżąca Spółka nie wykonała przedmiotowej reklamy i nie nastąpiło na rzecz skarżącej Spółki;
- b) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się nie uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w całości zaskarżonych decyzji, podczas gdy przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organ administracji I i II instancji nie zebrał i w sposób wyczerpujący nie przeanalizował całego materiału dowodowego, w tym w szczególności pominął dowody z dokumentów w postaci książki drogi, z której to wynika, że przedmiotowa reklama znajdowała się poza pasem drogowym;
- c) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się nie uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w całości zaskarżonych decyzji, podczas gdy organ administracji I i II instancji nie zebrał i w sposób wyczerpujący nie przeanalizował całego materiału dowodowego, w tym w szczególności nie ustalił kiedy i przez kogo nośnik reklamy został wybudowany;
- d) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6 oraz 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się nie uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w całości zaskarżonych decyzji podczas gdy organ administracji I i II instancji nie ustalił kiedy reklama została usunięta, co ma istotne znaczenia dla ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia;
- e) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się nie uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w całości zaskarżonych decyzji, pomimo że organ administracji I i II instancji nie ustalił dokładnej wielkości reklamy;
- f) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się nie uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w całości zaskarżonych decyzji, podczas gdy organy administracji I i II instancji w zaskarżonych decyzjach nie rozstrzygnęły nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść Skarżącej, w szczególności tego na rzecz której ze spółek P. została wykonana reklama;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 38 oraz art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające się przyjęciem, że reklama dotyczy skarżącej Spółki i skarżąca Spółka ją wykonała, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu ww. przepisów organy administracji powinny dojść do przekonania, że reklama mogła zostać wykonana na rzecz P. sp. z o.o. w O. a nie P. sp. z o.o. sp. k. w O..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W takiej sytuacji Sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzut naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej może odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest podyktowane tym, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił okoliczności wskazane w zarzutach, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji.
Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z określoną w art. 6 k.p.a zasadą praworządności oraz zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.).
Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Wbrew twierdzeniom Spółki wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody dla ustalenia posadowienia reklamy w pasie drogowym, podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, okresu zajmowania przez reklamę pasa drogowego oraz powierzchni reklamy. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie Spółki w sprawie nie pojawiły się nie dające się usnąć wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść skarżącej.
W szczególności zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenie, że to P. Spółka z o.o. sp.k. w O. była podmiotem, któremu należy przypisać zajęcie przez reklamę o treści "P. - (...)" pasa drogowego nie zostało skutecznie podważone w skardze kasacyjnej. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej ustalenie to nie zostało poczynione jedynie w oparciu o widoczny w treści reklamy nr telefonu lecz przede wszystkim w oparciu o przedmiot przeważającej działalności skarżącej Spółki ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym. Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że P. Spółka z o.o. sp.k. i P.Spółka z o.o. to dwa różne podmioty i słusznie zauważył, że w odpisie KRS P. Sp. z o.o. sp. k. nr (...) w dziale 3 w ppkt 1 dotyczącym przeważającej działalności przedsiębiorcy jest zapis: "działalność (...)tymczasowej", podczas gdy w KRS P. Spółka z o.o. P. Spółka z o.o. sp.k. "pozostałe formy edukacji, gdzie indziej nie sklasyfikowane".
Za trafne uznać należy zatem stanowisko, że w oparciu o dane wpisane do KRS P. Sp. z o.o. - nr (...) i KRS Spółki nr (...) w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym z treścią samej reklamy i ujawnionym w niej numerem telefonu, organy nie miały żadnych podstaw do poddawania w wątpliwość, iż stroną postępowania wszczętego 4 grudnia 2017 r. winna być skarżąca kasacyjnie P. Spółka z o.o. sp.k. oraz, że sporna reklama dotyczy właśnie tego podmiotu. Wobec tego podzielić należy stanowisko, iż w sprawie nie miało istotnego znaczenia kto wykonał reklamę czy też fizycznie posadowił ją w pasie drogowym, niecelowe byłyby też ustalenia do kogo należy widoczny w treści reklamy numer telefonu, czy też kiedy aktualizowana była strona internetowa Spółki.
Również poczynione przez organ ustalenia w zakresie położenia reklamy w pasie drogowym należy uznać za prawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych – jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu znajdują się bowiem m.in. protokół kontroli pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna, mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę, na której zaznaczono granicę pasa drogowego ul. (...)i lokalizację przedmiotowej reklamy w jego granicach, a także książka drogi oraz wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka, na której posadowiona była reklama stanowi drogę.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wykazanie za pomocą tych, ocenionych łącznie dowodów kolizji przedmiotowej reklamy z wyznaczonym pasem drogowym jest wystarczające. W okolicznościach tej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że reklama usytuowana została w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu opartym na definicji zawartej w art. 4 ust. 1 u.d.p.
W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w postepowaniu administracyjnym stanowisko skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym tylko decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z projektem drogi może być dowodem gdzie przebiegają granice pasa drogowego nie jest trafne. Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wystarczającej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów procesowych rozpatrywanej skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tych wymogów nie spełnia skarga kasacyjna w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierzających do podważenia zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organu co do powierzchni reklamy oraz wskazujących, że organ nie ustalił kiedy i przez kogo nośnik reklamy został wybudowany, a także kiedy reklama została usunięta. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentów dla wykazania słuszności tych zarzutów, zatem już tylko z tego powodu nie mogą one zostać uznane za usprawiedliwione. Wywody skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego celem wykazania, że w sprawie mogły istnieć wątpliwości, które zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki należało rozstrzygnąć na jej korzyść.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, w zakresie okoliczności faktycznych istotnych w sprawie nie pojawiły się nie dające się usnąć wątpliwości. Przeciwnie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Wobec uznania za nieusprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postepowania, za chybiony i niemogący wywołać zamierzonego skutku należy uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Omawiany zarzut bazuje na założeniu, że w sprawie doszło do naruszeń procesowych, co spowodowało wadliwe zastosowanie przepisów materialnych. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje bowiem w przyjęciu za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych.
Zauważyć zatem należy, że zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji istotne w sprawie ustalenia faktyczne stanowiące podstawę do zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. nie zostały skutecznie podważone. W skardze kasacyjnej nie wskazano też okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 38 u.d.p., dodatkowo nie wskazano tez, którego z ustępów tego artykułu zarzut dotyczy. Zatem, tak sformułowany zarzut materialny w całości wynika z zarzutów procesowych (jest uzależniony od ich skuteczności). Jako, że zarzuty procesowe okazały się chybione, niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.