Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 września 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 546/08 oddalił skargę A. spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] nakładającą na spółkę karę pieniężną.
Sąd orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 15 września 2007 r. funkcjonariusz Komendy Policji Rejonowej w W. zatrzymał na Placu H. do kontroli drogowej pojazd marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...], który prowadziła E. D. W trakcie kontroli stwierdzono, że pojazd był wyposażony w podświetlaną lampę, na której widniał napis"....", taksometr fiskalny marki Cezar oraz w współpracującą z nim kasę rejestrującą. Kierująca pojazdem przedstawiła funkcjonariuszom zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnieniu wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. Nr 125, poz. 874), licencję na wykonywanie transportu drogowego osób wystawioną na spółkę A. oraz świadectwo ponownej legalizacji taksometru. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną i przesłuchano E. D. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału Komendant Rejonowy Policji w W. wydał w dniu [...] listopada 2007 r. decyzję i na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw.
z przepisem lp. 2.9 pkt 1 i pkt 3 załącznika do ustawy nałożył na spółkę łączną karę pieniężną w wysokości 10 tysięcy złotych. Według organu I instancji spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp i innych urządzeń technicznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 pkt a i c ustawy. Za każde z tych naruszeń przewidziano karę pieniężną w wysokości 5 tysięcy złotych.
Komendant Stołeczny Policji po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ocena materiału dowodowego w sprawie została przeprowadzona prawidłowo. Naruszenie przez spółkę wymienionych wyżej zakazów ustawy nie budzi wątpliwości, wobec tego nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione.
Sąd I instancji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji, gdyż uznał, że jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu spółka A. posiadała licencję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego osób. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, właściwych dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Licencja skarżącego nie była wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym spółka była uprawniona do świadczenia usług w zakresie transportu osób. Z tego względu organ prawidłowo wywiódł, że licencja spółki uprawniała ją wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 ustawy odnoszą się do przedsiębiorców świadczących usługi przewozu osób taksówką. Zatem inni przedsiębiorcy, którzy nie legitymują się odpowiednią licencją na taksówkę, nie mogą swoich pojazdów oznaczać w sposób, który mógłby sugerować klientom, że wykonują transport drogowy taksówką.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka A. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.:
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym przez niezasadne wyłączenie z definicji przewozów okazjonalnych przewozu wykonywanego taksówką;
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania przepisu;
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że określa on obok transportu drogowego taksówką także rodzaj przewozu taksówkowego.
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna.
- - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit a i lit. c ustawy o transporcie drogowym przez zrównanie taksometru z drogomierzem dalmierzem - urządzeniem, którego nie wymienia ten przepis oraz przez uznanie, że niepołączony z instalacją elektryczną banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka A. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne;
- - przez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że E. D. była pracownikiem spółki A. w sytuacji, gdy była samodzielnym przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą;
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż na spółkę nałożono karę nieokreśloną w ustawie.
Ponadto z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka A. podniosła, że organ I instancji nałożył na skarżącą karę w wysokości 10 tysięcy złotych bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa o transporcie drogowym, nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary łącznej w wysokości 10 tysięcy za kilka naruszeń. Karę pieniężną, zgodnie z ustawą, nakłada się na przedsiębiorcę za każde naruszenie przepisu ustawy i zamieszcza się takie rozstrzygniecie w petitum decyzji. W tej sprawie organ powinien był w osnowie decyzji administracyjnej sprecyzować naruszenie oraz przypisaną temu naruszeniu w ustawie karę pieniężną. Wtedy organ mógłby zastosować art. 92 ust. 2 ustawy i zsumować kary za poszczególne przewinienia.
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wymienił konkretne naruszenia przepisów ustawy dopiero w uzasadnieniu decyzji co, zdaniem skarżącej, jest niedopuszczalne.
W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca podkreśliła, że transport drogowy osób i przewóz osób taksówką są przewozami okazjonalnymi. Rozróżnienie tych dwóch rodzajów przewozów, jakie dokonał Sąd I instancji, nie znajduje odzwierciedlenia w art. 4 ustawy o transporcie drogowym. Zarówno przedsiębiorca wykonujący transport taksówką jak i przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy realizują przewozy okazjonalne. Skarżący wyjaśnił, że w obydwu przypadkach zawarcie umowy o przewóz jest okazjonalne, gdyż przewoźnik nie wie gdzie, kiedy i dokąd będzie świadczył usługę przewozu.
Sąd I instancji błędnie również utożsamił taksometr z dalekomierzem - dalmierzem. W kontrowanym samochodzie zainstalowany był drogomierz połączony z urządzeniem obliczającym, tj. kasą fiskalną a nie taksometr. Podobnie zainstalowany na samochodzie banner reklamowy nie był urządzeniem technicznym. Dlatego nie było podstaw do nałożenia kary za naruszenie art. 18 ust. 5 pkt a i c
Mając powyższe na uwadze spółka A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wstrzymanie wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
W ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka A. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez błędne ustalenia faktyczne polegające na tym, że kontrolowany pojazd był wyposażony w taksometr oraz podświetloną lampę z napisem "...", czym naruszono zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej pojazd ten nie posiadał wymienionej lampy a zamiast taksometru był wyposażony w inne urządzenie tj. drogomierz - dalmierz. Nie było więc podstaw do nałożenia kary pieniężnej na spółkę. Jednakże skarżąca nie sprecyzowała w skardze kasacyjnej, jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszył Sąd I instancji przy badaniu ustaleń faktycznych organów I i II instancji w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 31 marca 2004 r. sygn. akt OSK 59/04) przyjęto stanowisko, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może być uznane za podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zatem ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji w kontrolowanym orzeczeniu są wiążące w postępowaniu kasacyjnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podniesiony w ramach tej samej podstawy kasacyjnej. Jak wywodzi skarżąca Sąd I instancji zobligowany był stwierdzić nieważność obydwu decyzji wydanych przez organy w I i II instancji, gdyż nałożona na spółkę kara pieniężna w kwocie 10 tysięcy złotych nie została przewidziana w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Według skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika ze stanu faktycznego w sprawie spółka A. posiadała licencję na wykonywanie przewozu drogowego osób. Nie posiadała natomiast licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W trakcie kontroli drogowej ustalono, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób z kierowcą.
Uznano, że wykonywanie tego transportu naruszało zakazy: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu lamp i innych urządzeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Za tego rodzaju naruszenia ustawodawca w załączniku do wspomnianej ustawy w punkcie 2.9.1 i 2.9.3 przewidział karę pieniężną w wysokości 5 tysięcy złotych za każde z nich. Podstawę prawną do sumowania kar stanowi art. 92 ust. 2 ustawy zgodnie z którym, podczas jednej kontroli drogowej suma kar pieniężnych nałożonych przez organ nie może przekroczyć 15 tysięcy złotych. W rozpoznawanej sprawie Komendant Rejonowy Policji w W. po przeprowadzeniu kontroli i postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń zsumował kary pieniężne za poszczególne naruszenia i w jednej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nałożył na spółkę A. karę w łącznej wysokości 10 tysięcy złotych.
Nie można zatem stwierdzić, że Komendant Rejonowy Policji wydał decyzję bez podstawy prawnej, gdyż działał zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Takiego zarzutu nie można też podnieść w stosunku do decyzji Komendanta Stołecznego Policji podtrzymującej rozstrzygnięcie organu I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodziła więc przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym. Otóż według skarżącej definicja przewozu okazjonalnego zawarta art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym obejmuje także przedsiębiorców posiadających licencję na taksówkę. Rozważania w tej kwestii przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzają się właściwie do tezy, że w pojęciu "przewozu okazjonalnego" mieści się przewóz osób taksówką. Należy przypomnieć, że spółka A. w dniu kontroli posiadała licencję na przewóz drogowy osób a nie na transport drogowy taksówką. Zarzut ten jest więc chybiony, gdyż odnosi się do innego stanu faktycznego, podobnie jak zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ustawy, który dotyczy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.
Nieusprawiedliwiony jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.
W świetle art. 18 ust. 5 możliwe jest wykonywanie transportu okazjonalnego przez podmiot posiadający licencję na transport drogowy osób tylko w sytuacji, gdy pojazd nie zawiera zakazanych oznakowań i wyposażenia określonych w tym przepisie, a nadto nie jest to przewóz regularny, przewóz regularny specjalny lub przewóz wahadłowy (art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym). Jak wynika z przyjętych ustaleń faktycznych w sprawie, kontrolowany pojazd był wyposażony w taksometr i tablicę podświetlaną, wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.