Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 85/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. M. P. domagał się przyznania płatności do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu owoców i warzyw (płatności do pomidorów) – na rok 2010, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) 2 działki rolne główne o łącznej powierzchni 29,64 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach L., w gminie O. (powiat o., województwo ś.) oraz D., w gminie B. (powiat o., województwo ś.), do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię 1,23 ha.
W dniu [...] sierpnia 2010 r. przeprowadzono w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy kontrolę, która wykazała, że dla działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 28,41 ha powierzchnia stwierdzona wynosi 19,71 ha. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych, do którego dołączono szkice kontrolowanej powierzchni oraz zdjęcia dokumentujące stan zagospodarowania powierzchni zgłoszonej do płatności.
Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania M. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu: jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz płatności do pomidorów.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Ś. Oddziału ARiMR w K., po rozpoznaniu odwołania M. P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania strony – Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w O. Ś. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo, że strona zmieniła swój adres w ewidencji producentów (zamiast O. Ś. – S.) organ I instancji nie zbadał swojej właściwości miejscowej do rozpatrzenia sprawy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że poczynione podczas kontroli ustalenia dotyczące działki rolnej A budzą wątpliwości. Wynika to z faktu, że wykluczając część powierzchni, inspektorzy wpisali na sporządzonym szkicu, że stanowią ją zakrzaczenia, co według nich dokumentują fotografie nr 430, 431 i 434. Tymczasem analiza tych fotografii wykazała, że na przedmiotowym obszarze brak jest zakrzaczeń – co dodatkowo potwierdza dostępny w systemie identyfikacji działek rolnych obraz ortofotomapy z 2009 r. W rezultacie organ I instancji – wobec oparcia rozstrzygnięcia na ww. raporcie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wskazanych rozbieżności – nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) i art. 7 k.p.a.
W dniu 23 sierpnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. Ś. przekazał raport z czynności kontrolnych do Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w K. w celu przeprowadzenia ponownej analizy wyników dotyczących działki ewidencyjnej nr [...]. W dniu [...] września 2011 r. Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w K., na podstawie przeprowadzonej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej oraz wyjaśnień podmiotu kontrolującego stwierdził, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. Ś. odmówił M. P. przyznania wnioskowanych płatności na rok 2010. Odnosząc się do rozbieżności powołanych przez organ odwoławczy wskazano, że kontrolerzy terenowi pomyłkowo podczas kontroli działki rolnej A w uwagach dla tej działki wpisali "zakrzaczenie" zamiast "zachwaszczenie". W toku postępowania zostało potwierdzone i udokumentowane fotografiami, że na powierzchni 10,50 ha znajdują się wieloletnie chwasty (nawłoć kanadyjska) oraz pojedyncze samosiejki drzew iglastych. Świadczy to o nieprowadzeniu na tym terenie działalności rolniczej w 2010 r. – do dnia kontroli w dniu [...].08.2010 r. Organ I instancji podkreślił, że nawłoć kanadyjska jest wieloletnim chwastem ruderalnym i rośliną trującą dla bydła, stając się dominantem na zaniedbanych łąkach, nieużytkach czy murawach napiaskowych. Stan jej wzrostu z dnia kontroli potwierdza brak przeprowadzenia jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w 2010 r. Odnosząc się do odmowy przyznania płatności do pomidorów wskazano, że producent rolny nie podał żadnych danych uprawniających go do tej płatności.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. D. Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, w całości podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne poczynione przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę skarżącego podkreślił, że organ odwoławczy, uchylając uprzednio decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie przyznania skarżącemu żądanych płatności i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, zwrócił uwagę na wpisanie przez inspektorów na szkicu (dotyczącym działki rolnej A) z przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontroli – przy wykluczeniu części powierzchni – że stanowią ją zakrzaczenia, podczas gdy z analizy fotografii nr 430, 431 i 434, mających dokumentować ten stan, jak również z odpowiedniej ortofotomapy wynika, że na przedmiotowym obszarze brak jest zakrzaczeń. Rozbieżności w powyższym zakresie zostały przez organ I instancji całkowicie wyjaśnione. Pismem z dnia [...] września 2011 r. wystąpiono do O. P. G. – K. "G." sp. z o.o. w K. (wykonawcy kontroli) o ponowną weryfikację zakwestionowanej powierzchni działki. W odpowiedzi z dnia [...] września 2011 r. ww. Przedsiębiorstwo podtrzymało swoje wcześniejsze ustalenia co do różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną podczas kontroli dla działki A (8,70 ha).
Wykonawca kontroli, odnosząc się do zastrzeżeń organu, stwierdził, że doszło jedynie do pomyłkowego wpisania słowa "zakrzaczenie" zamiast "zachwaszczenie" w uwagach dla tej działki i na szkicu w części powierzchni działki ewid. nr 1398 wykluczonej z płatności – co zostało skorygowane w oryginale raportu. Przedsiębiorstwo potwierdziło, że na ww. działce stwierdzono wieloletnie chwasty - nawłoć kanadyjska oraz pojedyncze samosiejki drzew iglastych – co świadczyło o nieprowadzeniu na tym terenie działalności rolniczej w 2010 r. – do dnia kontroli w dniu [...] sierpnia 2011 r. Opisany stan faktyczny udokumentowano fotografiami nr: 430, 431, 434, 435, 436.
Sąd wskazał też, że powyższe ustalenia w całości potwierdziło także Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR w K. (pismo z dnia [...] września 2011 r.) – po przeprowadzonej weryfikacji dokumentacji pokontrolnej – w tym ww. raportu. Powołano się przy tym na ww. zdjęcia, jak również na szkic działki ewidencyjnej nr [...], na którym zostały zaznaczone punkty wykonania zdjęć, które po przełożeniu na ortofotomapę będącą w posiadaniu ARiMR potwierdzają obszar, na którym stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2010. Dodatkowo wskazano, że dokonany podział działki nr [...] nie miał żadnego wpływu na deklarowaną powierzchnię i uprawy z grupy płatności, gdyż działki nr [...], [...] i [...] zajmują dokładnie taką samą powierzchnię jak pierwotna działka.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 71 k.p.a., dotyczącego dokonywania poprawek i skreśleń w protokole, po jego podpisaniu Sąd I instancji wskazał, że wyniki kontroli terenowej zawarte są w raporcie z czynności kontrolnych – który nie stanowi protokołu w myśl art. 67 k.p.a. Jak wynika z art. 31 ust. 6 ustawy o płatnościach, z czynności kontrolnych sporządza się raport. Odnosząc się natomiast do późniejszego skorygowania raportu z kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie wykreślenia sformułowania o "zadrzewieniu" i wpisania w to miejsce pojęcia "zakrzewienia" Sąd stwierdził, że nie mogło to mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy – jako że organy w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły powierzchnię zadeklarowanej do płatności działki wyłączoną z działalności rolniczej.
W rezultacie różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w wyniku kontroli wynosiła 8,70 ha, co stanowiło 41,5473 % powierzchni stwierdzonej i przesądziło w konsekwencji o zasadności odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej – na podstawie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, a także płatności uzupełniającej – stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. płatności uzupełniające do powierzchni upraw innych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., który wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okoliczności, która miała wpływ na wynik sprawy, a także poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie oraz pozbawienie go możliwości co do wypowiedzenia się wobec zebranych dowodów i materiałów poprzez brak poinformowani skarżącego o zmianie dokonanej w raporcie z kontroli na miejscu, tj.: zmieniono sformułowanie "zakrzaczenia" na "zachwaszczenia" co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie skutkowało tym, że skarżący został pozbawiony możliwości udowodnienia i wykazania, że na jego polu nie znajdowały się chwasty w ilości wskazanej przez kontrolerów;
- - art. 67 w zw. z art. 71 k.p.a. w zw. z art. 21 ust 1 w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z dnia 11 kwietnia 2007 r.) poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie poprzez uznanie, iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., co skutkowało tym, że Sąd uznał, iż raport z kontroli nie stanowił protokołu w rozumieniu przepisów k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, iż organ miał prawo dokonywać zmian w protokole po jego podpisaniu, a to doprowadziło w konsekwencji do wydania wyroku oddalającego skargę, tj. miało wpływ na wynik sprawy;
- - art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie poprzez brak poinformowania skarżącego o niezgodności stwierdzonej na miejscu podczas kontroli jego gospodarstwa, tj. brak wysłania mu poprawionego raportu z kontroli na miejscu zawierającego zmienione słowo, tj.: zmieniono "zakrzaczenia" na "zachwaszczenia", co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie skutkowało tym, że skarżący został pozbawiony możliwości udowodnienia, że na jego polu nie znajdowały się chwasty w ilości wskazanej przez kontrolerów, bo nie wiedział, że kontrolerom o nie chodzi w swym raporcie. Skarżący nie miał też możliwości wniesienia zastrzeżeń do wersji końcowej raportu.
Wskazując na powyższe, wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej szczegółowo uargumentował w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności nie występuje.
W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie ocena postawionego zarzutu wymaga przytoczenia kilku uwag o charakterze ogólnym.
Skarga kasacyjna powinna odpowiadać warunkom formalnym i materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich usprawiedliwienia.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które – zdaniem skarżącego – zostały naruszone przez sąd I instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia. Zaś uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Przystępując do oceny wniesionej skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie odpowiada ona wszystkim warunkom wynikającym z art. 176 p.p.s.a.
Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie określił w sposób właściwy podstaw kasacyjnych, powołując jedynie art. 174. Następnie wprawdzie zawarł zapis, że zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, jednak formułując poszczególne zarzuty powołuje wyłącznie przepisy postępowania. Zarzutów tych jednak nie formułuje w powiązaniu z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy również zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wskazano o jaką postać naruszenia przepisów postępowania chodzi, jak również nie wskazano na czym polegał wpływ tych uchybień na wynik sprawy.
Mimo tych braków zasadne jest wyjaśnienie, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 pkt 1-4, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepisów art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu odwołuje się do art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ udziela stronom niezbędnych pouczeń co do istotnych, ze względu na ich prawa i obowiązki, okoliczności faktycznych i prawnych wyłącznie na żądanie stron. Wymaga podkreślenia, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę udzielania stronom wyjaśnień i nie jest poprawne odwoływanie się w tej kwestii do przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, który wobec szczególnej regulacji nie znajduje zastosowania.
Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisów postępowania w fakcie, że organy nie zapoznały strony skarżącej z faktem sprostowania dokonanego w protokole kontroli polegającego na zastąpieniu słowa "zadrzewienie i zakrzaczenie" słowem "zachwaszczenie", jednakże nie wykazał, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, zawierający jedynie twierdzenie, że wskazane naruszenie tych przepisów miało miejsce. Należy wykazać, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zważywszy na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.