Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1089/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 803/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. T., obecnie noszącej nazwisko P., na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na pozostanie w stosunku zatrudnienia.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2009 r. J. T. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wyrażenie zgody na równoległe zatrudnienie podczas odbywania aplikacji notarialnej na stanowisku windykatora w Biurze Obsługi Szkód Zagranicznych T. U. i R. W. S.A. Do wniosku został dołączony opis wskazanego stanowiska pracy.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Rada Izby Notarialnej w W. odmówiła wyrażenia zgody na zatrudnienie skarżącej w T. U. i R. W. S.A.

J. T. wniosła odwołanie od powyższej uchwały.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Krajowa Rada Notarialna (dalej powoływana również jako "KRN") utrzymała w mocy uchwałę organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przedstawionym przez stronę (aplikantkę notarialną) zakresem obowiązków praca na wskazanym przez nią stanowisku obejmuje m.in. windykację należności TUiR W. S.A. od podmiotów zagranicznych, wystawianie obciążeń w szkodach powstałych na terytorium RP, a także współpracę z organami policji i prokuratury oraz innymi podmiotami zewnętrznymi w procesie windykacji. Zdaniem organu, tego rodzaju działania noszą szczególny charakter, nie dający pogodzić się z powagą wykonywanego zawodu notariusza (np. współpraca z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów). O ile bowiem notariusz nadaje moc prawną określonym przejawom życia gospodarczego, o tyle wnioskodawczyni aktywnie uczestniczy w kształtowaniu tych przejawów. W efekcie organ uznał, że zachodzi bezwzględna przesłanka niemożności podjęcia przez aplikanta notarialnego pracy na wspomnianym stanowisku, stosownie do art. 19 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.).

J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej. Skarżąca stwierdziła w szczególności, że w zaskarżonej uchwale nie został wskazany skład osób podejmujących to rozstrzygnięcie. Ponadto, uchwała ta została podpisana wyłącznie przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej, zamiast przez wszystkich członków Rady, co sprawia, że rozstrzygnięcie to jest nieważne.

Skarżąca stwierdziła, że jej praca w TUiR W. S.A., polegająca na współpracy z podmiotami zagranicznymi w ramach przepisów prawa polskiego i umów międzynarodowych, nie narusza powagi wykonywanego w przyszłości zawodu notariusza. Wskazała, że dokonywana przez nią windykacja należności nie obejmuje współpracy z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów. Powołała się przy tym na postanowienia Regulaminu Wewnętrznego, będącego umową międzynarodową przyjętą przez Radę Narodowych Biur Ubezpieczycieli. Z kolei współpraca z organami policji i prokuratury oraz innymi podmiotami zewnętrznymi w procesie windykacji polega na zdobywaniu dokumentacji niezbędnej do ustalenia odpowiedzialności cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu nieważności wydanej w sprawie uchwały z uwagi na niepodpisanie jej przez wszystkich członków KRN biorących udział w podjęciu tego rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że do podjętych w niniejszej sprawie uchwał organów administracji obu instancji zostały dołączone listy osób obecnych przy podjęciu tych uchwał, co czyni zadość wymogom ich podpisania.

Sąd stwierdził, że na mocy art. 78 Prawa o notariacie do skarżącej – będącej aplikantką notarialną – miał zastosowanie art. 19 § 3 tej ustawy, wprowadzający wymóg rozstrzygnięcia przez Radę Izby Notarialnej, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza lub powadze wykonywanego zawodu. Zgoda lub odmowa zgody zależy od uznania organu, które jednak nie oznacza dowolności.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ administracji wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). Organ samorządu notarialnego prawidłowo ograniczył się do dokonania oceny przedstawionego przez skarżącą dokumentu w postaci powierzonego jej w ramach stosunku pracy zakresu obowiązków i czynności w T. U. i R. W. S.A. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku przesłuchania strony, gdyż zarówno wniosek skarżącej o wyrażenie zgody na zatrudnienie, jak i treść wskazanego wyżej dokumentu były jasne i wystarczały do wydania decyzji.

Sąd uznał, że organ dokonał wnikliwej oceny przedłożonego zakresu obowiązków i czynności pracownika, wskazując na te czynności, które skarżąca ma obowiązek wykonywać, a które noszą szczególny charakter, nie dający się pogodzić z powagą wykonywanego zawodu notariusza, np. współpraca z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów. Zdaniem Sądu, organ słusznie wywiódł z tego dokumentu, iż skarżąca ma w zakresie swoich obowiązków pracowniczych obowiązek współpracy z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów. Obowiązek ten wynika wprost z punktu 7 zakresu obowiązków i czynności, gdzie wskazuje się na "obowiązek współpracy z organami policji i prokuratury oraz z innymi podmiotami zewnętrznymi w procesie windykacji".

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. T. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, łącznie z kosztami zastępstwa adwokackiego.

Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej "p.p.s.a.") strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja KRN rażąco narusza art. 107 § 1 k.p.a., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie (w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.),
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 19 w związku z art. 78 Prawa o notariacie, gdyż sprawa nie została załatwiona mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
4. 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wydanie wyroku na podstawie akt sprawy oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
5. 5) art. 134 § 1 oraz art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przed organami obu instancji:
6. - art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
7. - art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (zasady czynnego udziału strony w postępowaniu),
8. - art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznej za udowodnioną, jeżeli strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,
9. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji administracyjnych, a w związku z powyższym poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji oraz w art. 6 k.p.a.

W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną wskazała w szczególności, że zaskarżona uchwała obarczona jest wadą nieważności, bowiem została podpisana jedynie przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej, który nie został ustawowo umocowany do jednoosobowej reprezentacji KRN. Wprawdzie do protokołu z posiedzenia KRN z dnia [...] stycznia 2010 r. została załączona lista obecności podpisana przez członków KRN biorących udział w posiedzeniu, jednakże podpisy te świadczą tylko o tym, że podpisujące się osoby potwierdzają zajście zdarzeń określonych w protokole. Nie stanowią one jednak podpisów w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., gdyż protokół nie jest decyzją administracyjną.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organ administracji nie udowodnił, iż skarżąca ma obowiązek współpracy z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie została przesłuchana ani wezwana do dostarczenia dodatkowych środków dowodowych na okoliczność, że nie współpracuje ze wspomnianymi przedsiębiorcami. Sama wniosków w tym zakresie nie składała, gdyż nie wiedziała, że organ tak zinterpretuje jej zakres obowiązków.

Skarżąca stwierdziła, że jej praca, polegająca na wykonywaniu czynności biurowo-technicznych, w żaden sposób nie narusza interesu społecznego. W takiej sytuacji organ miał obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

Zdaniem strony, Sąd wadliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Nie dokonał bowiem wykładni art. 19 § 3 Prawa o notariacie, zaś wykładnia tego przepisu ma kluczowe znaczenie w sprawie. Ponadto, Sąd wadliwie przytoczył treść pkt 7 zakresu obowiązków i czynności skarżącej w ramach stosunku pracy, a także błędnie zinterpretował to postanowienie. Obowiązki te należało odczytać łącznie z punktem 6 omawianego dokumentu, wymieniającym co należy rozumieć przez windykację należności. Wymienione w pkt 6 obowiązki i czynności są czynnościami biurowo-technicznymi, nie obejmującymi egzekucji należności, a zatem nie uchybiają powadze wykonywanego w przyszłości zawodu notariusza. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do dowodu jakim jest Regulamin Wewnętrzny.

W ocenie skarżącej, wadliwe były również uzasadnienia uchwał organów obu instancji, bowiem nie są jasne motywy podjęcia rozstrzygnięć. Organ nie uzasadnił bowiem w czym wyinterpretowany przez niego obowiązek współpracy z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów uchybia powadze wykonywanemu w przyszłości zawodowi notariusza.

Krajowa Rada Notarialna nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie wystąpiła, wyznacza strona przez wskazanie podstaw kasacyjnych.

W sprawie niniejszej wnosząca skargę kasacyjną powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła jedynie naruszenie prawa procesowego, co w zasadzie ogranicza zakres kognicji sądu drugiej instancji do zagadnień procesowych.

Jako pierwszy, NSA zbadał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzut ten jest najdalej idący, bowiem jego zasadność obligowałaby Sąd do uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia. Przyczynę nieważności zaskarżonej uchwały, skarżąca upatruje w wadliwym jej podpisaniu przez prezesa KRN zamiast przez pełny skład tego kolegialnego organu. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony.

Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 134/03 i III RN 135/03 (OSNP 2004/16/274) dogłębnie rozważył problematykę podpisów koniecznych na doręczonej stronie uchwale Naczelnej Rady Adwokackiej mającej walor decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy wyjaśnił wówczas, że:

"1. Decyzja administracyjna organu kolegialnego (zgodnie z zasadą pisemności postępowania – art. 14 § 1 k.p.a.) jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu albo przez sporządzenie odrębnego dokumentu, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu, albo też przez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Taka praktyka podpisywania decyzji administracyjnych (art. 104 k.p.a.) podejmowanych przez kolegialne organy orzekające jest zgodna z art. 107 § 1 k.p.a.

1. 2. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. 109 § 1 k.p.a.)."

Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że podpis na decyzji administracyjnej jest elementem niezbędnym dla jej ważności. Wymóg ten wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. ma swoje głębokie uzasadnienie, chodzi bowiem o to, aby można było zidentyfikować osobę piastującą funkcję danego organu administracji publicznej, z woli której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji zostało przyjęte. Uchwała organu kolegialnego samorządu zawodowego w sprawie indywidualnej ma walor decyzji administracyjnej. Wskazane uzasadnienie dotyczące podpisu odnosi się zatem także do rozstrzygnięć organu kolegialnego. Podpisy członków organu podejmującego uchwałę mają pozwolić na identyfikację osób, z których woli wydane zostało rozstrzygnięcie zawarte w uchwale. Podpisy te mają także umożliwić kontrolę zachowania procedur przy podejmowaniu uchwały (np. zachowanie quorum, przestrzeganie przepisów o wyłączeniu członka organu). Jeżeli z całokształtu dokumentów związanych z podjęciem uchwały wynika wprost i w sposób niewątpliwy, że uchwała o określonej treści została podjęta, oraz kto uczestniczył w jej podejmowaniu, to uznać należy, iż wymóg podpisu na doręczonej stronie decyzji podjętej przez organ kolegialny został spełniony.

Jak bowiem wskazano wyżej wymóg podpisu nie służy mnożeniu formalności przy podejmowaniu decyzji, tylko bezwzględnej identyfikacji osób ją podejmujących. Jeżeli ta identyfikacja jest niewątpliwa, wymóg podpisu jest spełniony. Przypomnieć należy, że uchwała organu kolegialnego jest wyrazem woli tego organu i uzyskuje byt prawny z chwilą jej podjęcia, co zostaje uwidocznione w tym punkcie protokołu posiedzenia organu, który dotyczy tej właśnie uchwały. Protokół ten wraz z listą obecności podpisaną przez osoby uczestniczące w podjęciu uchwały i tekstem uchwały podpisanym przez członka organu wskazanego jego regulaminem, stanowią wiarygodne poświadczenie, kto podejmował akt woli w charakterze organu kolegialnego. Uchwała zostaje wprowadzona do obrotu prawnego i staje się skuteczna, przez doręczenie uwierzytelnionego dokumentu zawierającego treść rozstrzygnięcia podmiotowi, którego dotyczy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że w postępowaniu przed organem samorządu zawodowego, jakim jest Krajowa Rada Notarialna, podpisanie tekstu uchwały doręczonej stronie przez przewodniczącego posiedzenia – Prezesa Krajowej Rady Notarialnej, zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 7 Regulaminu Krajowej Rady Notarialnej (opublikowanego Zarządzeniem nr 2/2008 z dnia 18 października 2008 r.), jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli wraz z tekstem uchwały zostaje doręczony uwierzytelniony wyciąg z protokołu posiedzenia KRN oraz podpisana lista obecności jej członków uczestniczących w podejmowaniu uchwały. W sytuacji takiej nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że uchwała została podjęta oraz kto ją podjął i jak przebiegało głosowanie. Zatem wymogi dotyczące prawidłowości podjęcia aktu woli przez organ kolegialny mogą być skontrolowane, a temu właśnie służy identyfikacja osób podejmujących decyzję w charakterze organu.

Dodać należy, że cytowany wyżej Regulamin Krajowej Rady Notarialnej został uchwalony na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy Prawo o notariacie i nie został zaskarżony przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego jako sprzeczny z prawem. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwości, sprawujący nadzór nad notariatem, akceptuje zawarty w Regulaminie sposób podpisywania uchwał.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nieusprawiedliwiony zarzut dotyczący nieważności zaskarżonej uchwały KRN i naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Za usprawiedliwione natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty procesowe dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., 7 k.p.a., art. 9 i 10 k.p.a., które to naruszenie polegało na akceptacji przez Sąd niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz wydania rozstrzygnięcia z całkowitym pominięciem słusznego interesu strony i przy pominięciu udziału strony w postępowaniu oraz zaniechaniu informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W celu wyjaśnienia przyczyn, dla których Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty za usprawiedliwione należy przedstawić właściwą wykładnię prawa materialnego, które legło u podstaw rozstrzygnięcia organu. Wykładnia ta niezbędna jest dla określenia granic koniecznych ustaleń, które powinny być poczynione przez organ przed podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 19 Prawa o notariacie.

Zgodnie z art.

19. § 1. Prawa o notariacie, notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, chyba że wykonywanie tego zatrudnienia przeszkadza w pełnieniu jego obowiązków.

Zgodnie z § 2. notariuszowi nie wolno także podejmować zajęcia, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Nie wolno mu w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach.

Zgodnie z § 3. o zamiarze podjęcia zatrudnienia lub zajęcia notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu. Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna.

Jak wynika z powyższego uregulowania warunkiem podjęcia zatrudnienia lub zajęcia jest zgoda rady właściwej izby notarialnej. Zgoda ta wyrażana jest w formie uchwały, która to uchwała ma walor decyzji administracyjnej. Organ samorządu decyduje, czy wyrazić zgodę na podjęcie zatrudnienia lub zajęcia. Rozstrzygnięcie swe opiera na ocenie istnienia negatywnych przesłanek dopuszczalności podjęcia dodatkowego zatrudnienia lub zajęcia przez notariusza. Przesłanki te określone są w ustawie: negatywną przesłanką do wyrażenia zgody na dodatkowe zajęcie lub zatrudnienie jest okoliczność, że będzie ono powodować uchybienie przez notariusza jego obowiązkom lub powadze wykonywanego zawodu. Zajmowanie się przez notariusza handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach ustawodawca sam ocenił jako niedopuszczalne. W innych sprawach organ samorządu musi ocenić istnienie ewentualnej kolizji między obowiązkami notariusza oraz powagą zawodu a projektowanym zatrudnieniem (zajęciem).

Organ musi zatem ocenić, czy okoliczności związane z przyszłym dodatkowym zatrudnieniem (zajęciem) notariusza wskazują, że będzie ono prowadzić do uchybienia jego obowiązkom lub naruszać powagę zawodu notariusza. Jeżeli organ ustali okoliczności związane z planowanym zatrudnieniem i w świetle tych okoliczności uzna, że występuje kolizja między dodatkowym zatrudnieniem a obowiązkami notariusza lub powagą zawodu, odmawia zgody. Zgodzić się należy z poglądem Sądu pierwszej instancji, że omawiana decyzja jest decyzją uznaniową, bowiem ocena istnienia przesłanek negatywnych udzielenia zgody oparta jest na uznaniu administracyjnym. Decyzja uznaniowa nie może być jednak dowolną. Jej prawidłowe podjęcie uwarunkowane jest poczynieniem szczegółowych ustaleń, co do okoliczności mających wpływ na istnienie przesłanek negatywnych udzielenia zgody. Te okoliczności dotyczą z jednej strony charakteru zatrudnienia, w tym rodzaju instytucji zatrudniającej, czasu pracy, rodzaju i zakresu czynności, a z drugiej strony zakresu obowiązków notariusza i wymogów powagi zawodu. Dopiero należyte zestawienie tych ustaleń pozwala na rzetelną ocenę, czy dochodzi do kolizji między dodatkowym zatrudnieniem a obowiązkami notariusza lub powagą zawodu.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że aby decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na dodatkowe zatrudnienie nie była dotknięta dowolnością, nie wystarczy samo stwierdzenie, że występuje kolizja między dodatkowym zatrudnieniem a obowiązkami notariusza lub powagą zawodu notariusza. Organ musi szczegółowo uzasadnić, na czym kolizja polega. Należy mieć na względzie, że decyzja dotycząca niedopuszczalności dodatkowego zatrudnienia bywa dla strony decyzją dotyczącą podstaw jej bytu i musi być przez organy samorządu podejmowana z niezwykłą wnikliwością i rozwagą, po starannie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, umożliwiającym stronie przedstawienie wszystkich swoich argumentów.

W przypadku, gdy podstawą odmowy na dodatkowe zatrudnienie jest uchybienie powadze zawodu ocena jest bardzo trudna, bowiem brak jest wzorca "powagi zawodu", zatem trudno ustalić, co uchybia powadze zawodu. Należy zauważyć, że nie jest tu pomocny Kodeks Etyki Zawodowej Notariusza (uchwała nr 19 KRN z dnia 12 grudnia 1997 r. z późniejszymi zmianami), który w § 7 stanowi, że notariusz powinien dbać o powagę, honor i godność zawodu, jednak pojęć tych nie precyzuje. W tej sytuacji pojęcie "powaga zawodu" jest pojęciem niedookreślonym i posługiwanie się nim przy podejmowaniu decyzji o odmowie na dodatkowe zatrudnienie musi być niezwykle ostrożne.

Jak wskazano wyżej dla prawidłowego podjęcia decyzji w przedmiocie zgody na dodatkowe zatrudnienie (zajęcie) zasadnicze znaczenie ma wnikliwe postępowanie dowodowe uwzględniające wszystkie okoliczności sprawy. Oceniając, że zatrudnienie uchybia powadze zawodu organ powinien precyzyjnie ustalić, które działania podejmowane w ramach tego zatrudnienia uchybiają powadze zawodu notariusza i dlaczego. Organ nie może opierać się na przypuszczeniach i ogólnikach, musi oceniać konkretne fakty. W obecnej dobie daleko idącej specjalizacji, sam zakres obowiązków pracownika może być niewystarczający dla ustalenia, na czym polega praca i oceny, czy jej wykonywanie uchybia powadze zawodu notariusza. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, wysłuchanie wnioskodawcy, bądź zażądanie dodatkowych dokumentów powinno być zwykłą procedurą. W czasie kryzysu gospodarczego i postępującego bezrobocia, w szczególności wśród ludzi młodych, odmowa udzielenia obywatelowi zgody na zarobkowanie wymaga ważkich argumentów, a decyzja nie może być podejmowana pochopnie ani rutynowo.

O dopuszczalności odmowy udzielenia zgody można mówić tylko wtedy, kiedy organ wyraźnie ustali istnienie omówionych wyżej kolizji z wykonywaniem zawodu notariusza. Orzecznictwo powinno wypracować rodzaje działań, których podejmowanie przez notariusza uchybia powadze zawodu. Jak się wydaje są to wszystkie te działania, które podważają zaufanie do notariusza jako reprezentanta zawodu zaufania publicznego.

Należy także mieć na względzie, że instytucja zgody samorządu na dodatkowe zatrudnienie dotyczy nie tylko notariuszy ale także aplikantów notarialnych, w tym również "pozaetatowych" aplikantów notarialnych.

Zgodnie z art. 78 Prawa o notariacie art. 19 tej ustawy stosuje się do aplikantów notarialnych. Oznacza to, że także aplikant notarialny, może podjąć dodatkowe zatrudnienie tylko za zgodą samorządu i tylko jeżeli nie występują wskazane wyżej przesłanki negatywne. Ustawodawca nie zastrzegł, że przepis art. 19 ma być stosowany "odpowiednio" do aplikantów notarialnych, niemniej uznać należy, iż przesłankami negatywnymi wyrażenia zgody jest występowanie kolizji między dodatkowym zatrudnieniem aplikanta a odbywaniem aplikacji notarialnej i zaznajamianiem się z całokształtem czynności notariusza oraz uchybienie powadze przyszłego zawodu, do którego przygotowuje się aplikant.

Wskazać należy ponadto, że poczynając od stycznia 2006 r. na mocy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169) oprócz aplikacji "etatowej", w czasie której aplikant jest zatrudniony u swojego patrona, dopuszczona jest forma aplikacji pozaetatowej, w czasie której aplikant odbywa aplikację tylko przez 1 dzień w tygodniu i nie jest zatrudniony u swego patrona. Za odbywanie aplikacji w obydwu formach aplikant ponosi opłaty. Jest oczywiste, że aplikant "pozaetatowy", który nie pracuje u swego patrona, musi podjąć zatrudnienie gdzie indziej. Odmowa zgody na zatrudnienie godzi w podstawy jego bytu i tym samym podważa możliwość realizowana aplikacji notarialnej w formie pozaetatowej, dopuszczonej przez prawodawcę. Orzekając w przedmiocie zgody na zatrudnienie aplikanta "pozaetatowego" organy samorządu muszą uwzględniać wskazane wyżej okoliczności i niezwykle ściśle interpretować przesłanki negatywne zgody, gdyż istota aplikacji "pozaetatowej" polega na tym właśnie, że aplikanci uczą się i przygotowują do zawodu notariusza pracując poza tym zawodem.

Przyjąć zatem należy, że co do zasady dodatkowe zatrudnienie będzie dozwolone z zastrzeżeniem, że aplikant nie będzie uchybiał swoim obowiązkom aplikanta oraz pracując poza notariatem nie będzie uchybiał powadze przyszłego zawodu i swojej pozycji aplikanta notarialnego.

Mając na uwadze powyższą wykładnię art. 19 Prawa o notariacie oraz pozycję "pozaetatowego" aplikanta notarialnego można przystąpić do oceny zrzutów kasacyjnych dotyczących prowadzonego postępowania.

Jak wskazano wyżej zarzuty te należy uznać za usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji zaakceptował w całości stanowisko organu, iż zatrudnienie wnioskodawczyni w wielkim międzynarodowym towarzystwie ubezpieczeniowym w charakterze, w istocie, urzędnika ubezpieczeniowego uchybia przyszłemu zawodowi notariusza. Sąd nie ocenił na jakich to przesłankach oparły się organy samorządu, które samodzielnie i zupełnie dowolnie, bez podparcia się jakąkolwiek wiedzą w dziedzinie ubezpieczeń i jakimikolwiek dokumentami zinterpretowały samodzielnie zakres obowiązków wnioskodawczyni.

Sąd pominął zupełnie fakt, że działalność ubezpieczeniowa jest specjalistyczną dziedziną i ocena podejmowanych tam działań wymaga przynajmniej podstawowego przygotowania i wiedzy. Sąd nie dostrzegł, że utożsamianie pracy na stanowisku windykatora w Wydziale Likwidacji Szkód Zagranicznych ze współpracą z przedsiębiorcami zajmującymi się windykacją długów polega na pełnym nieporozumieniu i nieznajomości zagadnień ubezpieczeniowych oraz świadczy o pobieżnym zapoznaniu się z zakresem obowiązków wnioskodawczyni. Akceptacja poczynienia przez organ ustaleń dowodowych na podstawie nie popartej żadną wiedzą i dowolnej interpretacji zakresu obowiązków wnioskodawczyni, bez jej wysłuchania i bez jakiejkolwiek próby ustalenia charakteru jej pracy, czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 77 § 1 k.p.a.

Wyżej przedstawione okoliczności związane ze specyficznym statusem aplikanta "pozaetatowego", który musi pracować "gdzie indziej" tj. poza kancelarią patrona, sprawiają, że szczególnie istotny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Do zarzutu tego, podniesionego już w skardze Sąd w ogóle się nie ustosunkował i nie zbadał, czy organ w rzeczywistości rozważył słuszny interes strony i czy wykazał rzeczywistą kolizję między pracą w charakterze urzędnika w TUiR W. a powagą zawodu notariusza. W tym stanie rzeczy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w omawianym zakresie jest trafny.

Zasadnie też wnosząca skargę kasacyjną zarzuca, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił faktu, iż organy samorządu zawodowego zadecydowały o niezwykle ważnej życiowej sprawie wnioskodawczyni bez zagwarantowania jej należytego udziału w postępowaniu i bez informowania jej o okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie. W tym stanie rzeczy także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 i 10 k.p.a. są trafne.

Zważywszy zasadność zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji oceni zaskarżone uchwały mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa materialnego oraz wskazany przez Sąd kasacyjny zakres i sposób poczynienia ustaleń, których dokonanie konieczne jest przed podjęciem decyzji.

Mając na uwadze powyższe, działając podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.