Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. o sygnaturze akt II SA/Bd 1150/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2005 r. o nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu osób. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] lipca 2005 r. o nr [...].
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że A. B. posiadał wydane na czas nieoznaczony przez Prezydenta Miasta I. w dniu [...] czerwca 1998 r. zezwolenie nr [...] serii [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne na linii nr 22: [...]. Pismem z dnia 5 października 2005 r. skarżący wystąpił z propozycją wprowadzenia nowego rozkładu jazdy na linii nr 22. W prowadzonej z organem administracji korespondencji A. B. odmówił złożenia wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia w związku z planowaną zmianą rozkładu jazdy. Przeprowadzona w dniu [...] lipca 2005 r. kontrola w zakresie zgodności wykonywania przewozów na linii nr 22 z warunkami zezwolenia i przepisami ustawy o transporcie drogowym potwierdziła, że skarżący wykonuje przewóz osób według rozkładu jazdy niezatwierdzonego przez organ wydający zezwolenie i odbiegającego od rozkładu jazdy obowiązującego od dnia [...] lutego 2003 r. Stwierdzone naruszenie polegało na zmianie ilości wykonywanych kursów i zwiększeniu ich częstotliwości, a także zmianie godzin odjazdów pojazdów wykonujących kursy regularne. Naruszenie lub zmiana warunków na jakich przedmiotowe zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu skutkowało cofnięciem tego zezwolenia.
Sąd I instancji stwierdził, że działalność gospodarcza w zakresie podejmowania i wykonywania krajowego zarobkowego przewozu osób podlega reglamentacji i nadzorowi ze strony właściwych organów administracji oraz wymaga m.in. uzyskania stosownego zezwolenia wydanego przez ministra właściwego do spraw transportu lub przez określony w ustawie organ samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący dysponował zezwoleniem z dnia 30 czerwca 1998 r., które zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 ze zm.). Ustawa ta została uchylona z dniem 1 stycznia 2002 r. z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 124, poz. 1371 ze zm.), przy czym dotychczas wydane zezwolenia zachowały swoją moc. W myśl zasady bezpośredniego stosowania prawa, wykonywanie tej działalności powinno być jednak podporządkowane przepisom nowej ustawy z dnia 6 września 2001 r.
Organ wydający zezwolenie w przedmiotowej sprawie zastrzegł, że jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy, co oznacza, że rozkład jazdy stanowi istotny element zezwolenia, zaś ważność tego zezwolenia uzależniona jest od obowiązującego rozkładu jazdy. W ocenie Sądu I instancji, rozkład ten jest zatem integralną częścią zezwolenia i każdorazowa chęć zmiany rozkładu jazdy wymaga zmiany zezwolenia.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich to zezwolenie zostało wydane oraz określonych w tym zezwoleniu. Skoro zatem przewoźnik naruszył warunki udzielonego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób poprzez samowolne wprowadzenie nowego rozkładu jazdy i wykonywanie przewozów osób niezgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, to organ administracji zasadnie cofnął skarżącemu przedmiotowe zezwolenie.
Błędny jest, zdaniem Sądu I instancji, pogląd skarżącego, że przewoźnik może samodzielnie dokonać zmiany rozkładu jazdy w każdym czasie, a względem organów administracji obciąża go jedynie obowiązek poinformowania o nowym rozkładzie jazdy, co ma wynikać z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 232, poz. 2332). Powyższe rozporządzenie zostało bowiem wydane na podstawie art. 34 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe, zaś ustawa ta reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem transportu morskiego, lotniczego i konnego (art. 1 Prawa przewozowego). Ustawa ta nie określa natomiast zasad podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego, które zostały ujęte w ustawie o transporcie drogowym.
Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej A. B. zaskarżył wyrok Sądu I instancji, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenia o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie wskazując o jakie podstawy z tego przepisu chodzi.
W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła taka zmiana rozkładu jazdy, która wymagałaby starania się przez A. B. o wydanie nowego zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na linii nr 22 w I. Na skutek stosowania nieuczciwej konkurencji ze strony Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego Spółki z o.o. w I., którego jedynym właścicielem jest Urząd Miasta I., skarżący był zmuszony zmienić minuty przyjazdów i odjazdów swoich autobusów na poszczególnych przystankach.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z art. 176 wyżej cytowanej ustawy skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który powinien czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 tej ustawy w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymaganiom materialnym, jakie zostały przewidziane dla skargi kasacyjnej.
Wymagania materialne skargi kasacyjnej dotyczące przytoczenia podstaw i ich uzasadnienia związane są z obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia tych przepisów oraz skierowanie ich przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji, zamiast przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu wiąże się z zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasada ta oznacza (poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w art. 183 § 2 tej ustawy) pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.
Odnosząc powyższe uwagi do skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku wydanego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, należy wskazać, że strona skarżąca zarzuciła wydanie wyroku z naruszeniem art. 174 wyżej cytowanej ustawy. Formułując zarzut tej treści skarżący nie wskazał jaki konkretny przepis prawa z tej podstawy został naruszony przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Przytoczyć wobec tego należy treść art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędna wykładnia prawa materialnego to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to błąd w zakresie subsumpcji, a więc podstawienia normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie w sposób niewadliwy. Tylko bowiem, gdy stan faktyczny w sprawie jest wyczerpująco i prawidłowo ustalony (i strony go nie kwestionują), możliwe będzie stwierdzenie tej formy naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 728/05; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 507/05 i wiele innych).
Co do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 powołanej wyżej ustawy wskazać należy, że konstruowanie w ramach tej podstawy zarzutów o charakterze procesowym wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest przecież skarga kasacyjna, bezpośrednio bowiem nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem swojej roli przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 61/05; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A.Kubiak-Kozłowskiej i wiele innych).
Przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle tych zasad istotne przy ocenie jego skuteczności zastrzeżenia.
Przedmiotowa skarga kasacyjna powołała tylko numeryczną podstawę kasacyjną, a więc art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez przestrzegania reguł wyznaczających poprawne formułowanie zarzutów w ramach podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że odwołanie się tylko do powyższego art. 174 bez powiązania z punktem 1 czy 2 tego przepisu nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Uniemożliwiało bowiem merytoryczną ocenę, skoro skrótowe uzasadnienie wskazywałoby na naruszenie obydwu podstaw z tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tej części, sanując zaistniałe braki.
Nie jest też dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. orzeczenia NSA: z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt FSK 155/04; z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt OSK 773/04; z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 884/04; z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 1289/04; z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1436/04; z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt FSK 383/05 i wiele innych).
W tej sytuacji, skoro wymagań powyższych nie spełnia podniesiony w skardze kasacyjnej tylko art. 174 ustawy, wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, należało oddalić na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.