Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 października 2019 r., sygn. III SA/Gd 484/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 3 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach.
Skargę kasacyjną do tego wyroku wywiódł T. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji o uchylenie obu decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku, tj. decyzji z 3 czerwca 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z 21 marca 2019 r., a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji zatwierdzającej lokalizację salonu gier na automatach pod adresem [...] P., ul. D. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
- a) art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie ww. przepisu, dla oceny, czy instalowanie automatów do gier w danej lokalizacji jest dopuszczalne, zasadnicze znaczenie ma pojęcie adresu lokalu (w znaczeniu ewidencyjnym) nie zaś pojęcie lokalu jako takiego, a także uznanie, że na gruncie ww. regulacji nie jest istotne to, czy znajdujący się w budynku wielolokalowym lokal, w którym planowana jest instalacja automatu do gier jest tożsamy z lokalem, w którym w ciągu ostatnich 5 lat stwierdzono urządzania nielegalnych gier na automatach. Taka interpretacja ww. przepisu prowadzi do uznania – w sposób całkowicie nielogiczny – że instalowanie automatów do gier jest niedopuszczalne w budynku wielolokalowym, w którym w jednym z lokali stwierdzono w ciągu ostatnich 5 lat nielegalne urządzanie gier na automatach tylko z uwagi na brak dodatkowej, indywidualnej numeracji poszczególnych lokali, podczas gdy dla uznania takiej działalności za legalną a celu ustawy – którym jest ochrona graczy przed negatywnymi skutkami hazardu – za spełniony, wystarczającym byłoby doprowadzenie do nadania indywidualnej numeracji poszczególnym lokalom;
- b) art. 15 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit c) ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, poprzez ich łączną błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż nieuprawnione jest odwoływanie się do przepisów innych ustaw celem dokonania wykładni przepisów tu celem ustalenia znaczenia pojęcia "lokalu", w sytuacji, gdy ustawa o grach hazardowych regulując kwestię miejsc, w których organizowanie gier na automatach jest dopuszczalne, rozróżnia takie pojęcia jak "salon gier na automatach" oraz "wydzielone miejsce" - które definiuje w sposób wyraźny - oraz pojęcie "lokalu", który na gruncie tej ustawy nie posiada definicji szczególnej, w związku z tym dla ustalenia co należy rozumieć pod pojęciem lokalu, w którym dozwolone jest organizowanie gier na automatach należy odnieść się do definicji legalnych zawartych przepisach innych ustaw, a także uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 187 § 1 i art. 191 o.p. w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, przez nieuwzględnienie stawianych w skardze zarzutów odejścia przez organ od swobodnej oceny dowodów na rzecz oceny dowolnej oraz nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób logiczny i zgodny z zasadami doświadczenie życiowego, a w szczególności pisma Naczelnika Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gdyni z 7 lutego 2019 r. oraz dokumentacji fotograficznej, które to dowody wskazują jednoznacznie, że w lokalu, którego dotyczy wniosek o zatwierdzenie lokalizacji salonu gier na automatach, nie stwierdzono w przeciągu ostatnich 5 lat urządzania nielegalnych gier na automatach, co skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej lokalizacji salonu gier na automatach we wnioskowanej lokalizacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie tych zarzutów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W piśmie procesowym z 23 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie uzupełnił argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując, że ustalając, że wnioskowana lokalizacja nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych, organ działał w oparciu o błędny stan faktyczny, gdyż w aktach sprawy brak ostatecznych decyzji czy prawomocnego wyroku, który mógłby potwierdzić fakt, że w jednym z lokali znajdujących się przy ul. D. [...] w P. prowadzono nielegalnie salon gier.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z 3 czerwca 2019 r., który działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.; dalej: o.p.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 8, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1a-1g ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 847 ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych), utrzymał w mocy decyzję własną z 21 marca 2019 r., którą odmówił skarżącemu kasacyjnie zatwierdzenia lokalizacji salonu gier na automatach pod adresem: [...] P., ul. D. [...].
W sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu błędnej wykładni, gdyż o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzają prawidłowo intepretowane normy prawa materialnego. Z kolei ustalenia faktyczne – dokonane zgodnie z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego – pozwalają na ocenę prawidłowość ich zastosowania.
Zgodnie z art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych, automaty do gier mogą być instalowane w salonach gier na automatach w lokalach mieszczących się pod adresem, pod którym w ciągu ostatnich 5 lat nie stwierdzono urządzania gier na automatach niezgodnie z przepisami ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych skonstruowano w taki sposób, że kładzie nacisk na fakt braku stwierdzenia urządzania gier na automatach niezgodnie z przepisami ustawy nie tyle w lokalach, a pod określonym adresem, co wprost wyartykułowano w stwierdzeniu "mieszczących się pod adresem, pod którym (...) nie stwierdzono". Ustawodawca konstruując ww. przepis nadał decydujące znaczenie adresowi lokalu, a nie lokalowi jako takiemu. Taka redakcja, omawianego przepisu miała na celu wyeliminowanie działalności hazardowej w miejscach usytuowanych pod adresem, w którym prowadzone były nielegalne gry na automatach. Dla skuteczności zmniejszania szkodliwych społecznie skutków tej formy hazardu niezbędne było odstąpienie od możliwości lokalizacji pod danym adresem salonów gier na automatach na okres 5 lat od zakończenia w tym miejscu działalności polegającej na prowadzeniu nielegalnych gier na automatach, nawet jeżeli legalna działalność w tym zakresie ma być podjęta w innym lokalu, ale mieszczącym się pod tym samym adresem (jak wskazano w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw z 2016 r., druk nr 795 Sejmu VIII Kadencji).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zbędne jest odwoływanie się do definicji "lokalu" zawartej m.in. w ww. ustawie o własności lokali, czy też w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – oś sporu w sprawie nie dotyczy kwestii samego pojęcia "lokal".
Ustawa o grach hazardowych definiuje w sposób autonomiczny pojęcie salonu gier na automatach, jako wydzielonego miejsca, w którym prowadzi się gry na automatach na podstawie zatwierdzonego regulaminu, przy czym liczba zainstalowanych automatów wynosi od 3 do 50 sztuk, jednocześnie definiując pojęcie wydzielonego miejsca (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 5). Nacisk przy definiowaniu tych pojęć przez ustawodawcę położono jednak nie na cechy miejsca odnoszące się do jego wyodrębnienia, czy wydzielenia w obrębie budynku trwałymi ścianami, lecz na prowadzenie gier na podstawie zatwierdzonego regulaminu, liczbę zainstalowanych automatów, ograniczenie wstępu dla osób poniżej 18. roku życia i zapewnienie przestrzegania przepisów dotyczących reklamy gier hazardowych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę, że poszukiwanie w innych aktach prawnych definicji "lokalu" na potrzeby odkodowania treści przepisów ustawy o grach hazardowych, wobec jasnego brzmienia przepisu art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych, nie może prowadzić do innej jego wykładni.
Zarzuty dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego błędną wykładnię nie zasługiwały więc na uwzględnienie.
W stanie sprawy ustalono, że gry na automatach nielegalnie organizowano pod konkretnym adresem, będącym jednocześnie wskazanym we wniosku adresem lokalu, w którym skarżący kasacyjnie zamierza prowadzić salon gier. W świetle art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie ma znaczenia, podniesiona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że lokal objęty wnioskiem nie jest lokalem tożsamym z lokalem, w którym stwierdzono urządzania gier na automatach niezgodnie z przepisami ww. ustawy. Istotne jest, że lokale te mieszczą się pod tym samym adresem.
Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że lokale znajdują się w tym samym budynku i mimo posiadania osobnych wejść nie są oznaczone w inny sposób – nie posiadają odrębnych, indywidulanych adresów. Budynek, w którym lokale mieszczą się, posiada jedno oznaczenie, tj. nazwę miejscowości, nazwę ulicy oraz dane adresowe określające numer porządkowy i kod pocztowy. Prawnie doniosłe znaczenie dla lokalizacji salonu gier na automatach na gruncie art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych ma wyłącznie umiejscowienie lokali pod tożsamym adresem.
W ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił zarzutów skargi, chociaż organ działał w oparciu o błędny stan faktyczny, na skutek zarzuconej organowi wadliwej oceny materiału dowodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony przez organ stan faktyczny został trafnie zaaprobowany przez Sąd pierwszej instancji. Zwłaszcza, że sam skarżący kasacyjnie nie wskazuje innego adresu lokalu objętego wnioskiem niż: [...] P., ul. D. [...].
Stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie wszystkich istotnych okoliczności, znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Odnotować należy, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo Naczelnika Pomorskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gdyni z 7 lutego 2019 r., w którym wskazano, że pod ww. adresem w przeszłości prowadzono nielegalne gry na automatach, jak i protokoły oględziny/wizji lokalnej z 12 grudnia 2018 r. i 5 lutego 2019 r., w których uczestniczył pracownik skarżącego kasacyjnie. Uwaga ta jest istotna z tego względu, że w toku postępowania administracyjnego ani w skardze do WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie nie kwestionował twierdzeń zawartych w tych dokumentach urzędowych, że w 2014 i 2015 r. pod wskazanym adresem zatrzymano nielegalne automaty o wskazanych numerach.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ww. dokumenty potwierdzają, że nielegalnie organizowano gry pod konkretnym adresem, będącym adresem lokalu, w którym skarżący kasacyjnie zamierza prowadzić salon gier.
Zarzuty skarżącego kasacyjnie nie dają zatem podstaw do odmiennej oceny materiału dowodowego od przyjętej przez organ i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności nie uzasadniają zarzutu przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy zasadnie został przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania.
Uwzględniając powyższe, zaaprobować należy stanowisko, że lokalizacja przedstawiona we wniosku nie odpowiada sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej dekodowanej z art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym automaty do gier mogą być instalowane w salonach gier na automatach, w lokalach mieszczących się pod adresem, pod którym w ciągu ostatnich 5 lat nie stwierdzono urządzania gier na automatach niezgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 15 czerwca kwietnia 2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1090).