Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1090/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1866/12 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] r. P. Sp. z o.o. z siedzibą złożyła wniosek o realizację operacji w ramach działania 3.3 "Rybacka infrastruktura portowa" Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Operacja ta miała na celu budowę "".

W trakcie weryfikacji przez wniosku o dofinansowanie, pismami z dnia [...] r. oraz [...] r., wnioskodawca był dwukrotnie wzywany do uzupełnienia braków/złożenia wyjaśnień.

Po wstępnej weryfikacji wniosku w centrali Agencji w dniu [...] r. wniosek został warunkowo przekazany pod obrady Komitetu Sterującego, podczas których ocena wniosku została przesunięta na dzień r.

Przed ponownym przekazaniem wniosku pod obrady Komitetu Sterującego organ I instancji pismem z dnia [...] r. odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej z powodu niespełnienia warunku kompletności i poprawności wniosku oraz pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Komitetu Sterującego o wycofanie przedmiotowego wniosku z listy projektów, które miały zostać poddane ocenie na posiedzeniu w dniu [...] r.

Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie.

Organ II instancji pozytywnie rozpatrzył odwołanie wnioskodawcy i pismem z dnia [...] r. sprawa została przekazana do celem ponownego przeprowadzenia postępowania i oceny wniosku.

Po przywróceniu wniosku do ponownego rozpatrzenia wnioskodawca został dwukrotnie wezwany do uzupełnienia braków/złożenia wyjaśnień (pisma z dnia r. oraz r.). Po dwukrotnych uzupełnieniach wniosku organ I instancji, w ramach prowadzonego postępowania, poinformował ubiegającego się o dofinansowanie o braku w chwili obecnej środków finansowych na udzielenie pomocy w ramach działania 3.3 "Rybacka infrastruktura portowa" oraz umieszczeniu przedmiotowego wniosku na Liście Wniosków Oczekujących.

Decyzją z dnia r. wnioskodawca został poinformowany, iż w związku z faktem, że do miesiąca czerwca 2009 r. Agencja nie otrzymała żadnych dodatkowych środków na sfinansowanie projektu, umorzono postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej. Bezpośrednią przyczyną wydania decyzji było wyczerpanie się limitu środków finansowych w ramach działania 3.3. "Rybacka infrastruktura portowa", stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji, organ II instancji decyzją z dnia r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu odwoławczego, podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji, wyczerpanie środków finansowych skutkuje po stronie organu utratą uprawnienia do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania wnioskowanej pomocy. Jak wskazał organ odwoławczy, wbrew twierdzeniom skarżącej, środkami finansowymi koniecznymi do sfinansowania spornego projektu organ nie dysponował już w [...] r. jak i później.

Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2034/09 oddalono skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ocenie w zakresie zgodności z prawem podlegała zaskarżona decyzja wydana w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

O braku środków na sfinansowanie omawianego projektu świadczyła, zdaniem Sądu pierwszej instancji, treść pisma P. z dnia [...] r., skierowanego do skarżącej, gdzie pisze się o niemożności sfinansowania projektu z powodu braku środków i umieszczeniu projektu na liście wniosków oczekujących. Treść tego pisma, zdaniem Sądu, wskazywała na pozytywne pod względem merytorycznym zaopiniowanie wniosku. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o przyznanie tych środków. Jak wskazał Sąd, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało uzyskaniem przez organ jednoznacznych informacji o braku jakiejkolwiek możliwości uzyskania środków dodatkowych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w, opartej na obu podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 października 2011 r. wydał wyrok, sygn. akt II GSK 1102/10, w którym uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 2034/09, a ponadto uchylił decyzję Prezesa ARiMR z dnia r. nr oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora z dnia r.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w sprawie bezsporny jest fakt braku środków na sfinansowanie omawianego projektu. Istotnym było natomiast, kto za ten stan rzeczy odpowiada, a także czy okoliczność braku środków finansowych stanowiła podstawę dla umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – jak podkreślił NSA - nie miała znaczenia sporna kwestia przypisania organowi odpowiedzialności za brak środków finansowych, na czym w dużej mierze koncentrowała się skarga kasacyjna.

Sąd wskazał przy tym, że to mogłoby mieć znaczenie na potrzeby ewentualnego postępowania o wynagrodzenie szkody, w zakresie o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym w sprawie nie ma istotnego znaczenia kwestia, czy pismo z dnia r., informujące skarżącą o umieszczeniu jej wniosku na liście wniosków oczekujących, miało charakter rozstrzygnięcia, które skarżąca mogłaby skarżyć. W świetle bezspornego faktu braku środków na sfinansowanie projektu, w ocenie Sądu, w sprawie nie miało też istotnego znaczenia, błędne uznanie Sądu pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie podlegało regulacji ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro w myśl przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się jej do programów finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz R. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając natomiast kwestię prawidłowości umorzenia przez organ postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., stwierdził, iż przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w toku postępowania.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, zgadzając się z zarzutem skargi kasacyjnej, że nie zaistniała okoliczność przesądzająca o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa o dofinansowanie inwestycji powinna być rozstrzygnięta merytoryczne, gdyż do tego obligował stan faktyczny i prawny tej sprawy, a strony były zainteresowane wynikiem merytorycznym. NSA wskazał przy tym, że jeżeli organ administracji publicznej nie znajduje podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tej sprawy, to powinien odmówić dofinansowania.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji (D.) wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą dokonał odmowy przyznania pomocy finansowej skarżącej spółce. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem wydania decyzji o odmowie jest wyczerpanie się dostępnego limitu finansowego w ramach działania 3.3 "Rybacka infrastruktura portowa".

Od tej decyzji skarżąca odwołała się, wnosząc o uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, udzielanie stronie w postępowaniu odwoławczym niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym a także przeprowadzenie dowodów z dokumentów, zgodnie z wnioskami znajdującymi się w uzasadnieniu odwołania.

Decyzją z dnia r. nr utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. U. UE L 161 z 26 czerwca 1999 r., s. 1, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999) ostateczny termin kwalifikowalności wydatków ustanawia się w decyzji przyznającej wkład z funduszy. Wytyczne dotyczące zamknięcia pomocy (2000-2006) finansowanej z funduszy strukturalnych zostały przyjęte Decyzją Komisji COM (2006) 3424 z dnia 1 sierpnia 2006 r., gdzie wskazano, że zobowiązania państw członkowskich związane z wydatkami na okres programowania 2000-2006 mogą być realizowane do końca okresu kwalifikowalności wydatków. Zgodnie natomiast z decyzją Komisji C (2009)r. ostatecznym terminem kwalifikowalności wydatków był r. Organ zauważył ponadto, że po dacie r. Agencja nie miała możliwości podejmowania nowych zobowiązań oraz realizacji płatności wobec wnioskodawców w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006".

Okoliczność zakończenia realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" wiązało się bezpośrednio z nieodwracalnym wyczerpaniem dostępnego limitu środków finansowych, z których mógłby zostać zrefundowany projekt zgłoszony przez wnioskodawcę.

Prezes wskazał, że takie stanowisko jest zgodne z § 50 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia r. w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" (Dz. U. Nr 213, poz. 2163 ze zm., dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 14 września 2004 r.), który mówi, że pomocy finansowej na realizację projektu w zakresie rybackiej infrastruktury portowej udziela się, uwzględniając kolejność wniosków, do wyczerpania środków finansowych przewidzianych na udzielenie tego rodzaju pomocy.

Organ odwoławczy wskazał, że w momencie uzyskania przez wniosek statusu kompletności i poprawności, tj. [...] r. nie było już środków na sfinansowanie przedmiotowego projektu, zatem wniosek o dofinansowanie został umieszczony na Liście Wniosków Oczekujących i pozostawał na niej aż do czasu zakończenia realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006".

Podniesiono ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, za pośrednictwem organu I instancji, na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzono postępowanie uzupełniające w zakresie weryfikacji przedmiotowego wniosku o dofinansowanie pod kątem ewentualnego zagrożenia wystąpienia podwójnego dofinansowania tych samych wydatków, w kontekście wniosku o dofinansowanie nr złożonego przez skarżącego w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007- 2013". W wyniku tego postępowania stwierdzono, że zarówno wniosek nr [...] jak i wniosek nr [...], który był przedmiotem odwołania, dotyczą identycznych operacji, zmierzających do osiągnięcia tego samego celu, tj. budowy chłodni składowej na terenie Wolnego. Zakresy rzeczowe obydwu wniosków o dofinansowanie były zbieżne i dotyczyły przeprowadzenia tej samej inwestycji w tym samym miejscu realizacji operacji.

Obie inwestycje miały być realizowane na tej samej działce gruntu, na podstawie tego samego projektu oraz pozwolenia na budowę. Powyższe oznaczało – zdaniem Prezesa Agencji - że inwestycje są tożsame, a przyznanie dofinansowania powtórnie na ten sam projekt jest niedozwolone. Podkreślono przy tym, że wnioski te zakładają różny poziom dofinansowania, co wynika z faktu, iż wniosek nr [...] złożony w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007- 2013", na podstawie którego skarżący otrzymał dofinansowanie, został rozszerzony o takie koszty jak: administrowanie projektem, nadzór inwestorski, budynek biurowy oraz transformatorownie. Powyższe nie zmieniało jednak faktu, że w przypadku uznania przez, iż skarżącemu należałoby przyznać pomoc finansową w ramach wniosku o dofinansowanie nr [...], doszłoby do podwójnego dofinansowania tych samych wydatków ze środków pochodzących z funduszy pomocowych.

Organ odwoławczy podkreślił również, że w ramach środka 3.3 "Inwestycje w portach rybackich, miejscach wyładunku i przystaniach" Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007- 2013", Wnioskodawca otrzymał już dofinansowanie na projekt, którego zakres pokrywał się z projektem będącym przedmiotem odwołania. Wnioskodawca otrzymał bowiem dofinansowanie na mocy umowy nr [...] z dnia [...] r., w kwocie zł, z czego, na dzień rozpatrywania niniejszego odwołania, otrzymał już zł zaliczki. Dodatkowo organ zauważył, że projekt ten podlegał dofinansowaniu w 100 % kosztów kwalifikowalnych.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 54 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. UE L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r., s.

1. 1) wydatki współfinansowane z EFR nie otrzymują wsparcia w ramach innego instrumentu finansowego Wspólnoty.

Organ ponadto odniósł się szczegółowo do zarzutów skarżącej spółki zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia o odmowie przyznania pomocy finansowej. Szczególnie podkreślono, że pomoc w ramach działania 3.3 "Rybacka infrastruktura portowa" była udzielana tylko do wyczerpania przewidzianych na nią puli środków finansowych, co oznaczało, że samo spełnienie kryteriów otrzymania pomocy nie dawało jeszcze potencjalnemu beneficjentowi uprawnienia do otrzymania dofinansowania. W ocenie organu odwoławczego, skarżący składając niekompletny wniosek powinien liczyć się z koniecznością złożenia uzupełnień, które w znaczący sposób mogły wydłużyć termin zakończenia weryfikacji wniosku. Ponieważ w dacie uzyskania przez wniosek statusu kompletności i poprawności pula środków finansowych przeznaczonych na dofinansowanie projektów w ramach działania 3.3 "Rybacka infrastruktura portowa" została już wyczerpana, wniosek został umieszczony na Liście Wniosków Oczekujących.

Takie działanie było korzystne dla Wnioskodawcy, gdyż w przypadku ewentualnej realokacji środków finansowych, dawało mu szansę otrzymania dofinansowania w pierwszej kolejności. Wskazano przy tym, że wnioskodawca nie złożył oświadczenia o wycofaniu swojego wniosku z Listy Wniosków Oczekujących, co w istocie oznaczało, iż godził się na oczekiwanie na ewentualną realokacją środków finansowych.

Ostatecznie organ stwierdził, że niemożność wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej wynikała z okoliczności niezależnych od organu, tj. braku środków finansowych, w związku z czym nie można mówić o wadliwym działaniu organu w sprawie.

Skarżąca spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów postępowania, znajdujących się w posiadaniu Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Wdrażającej, a nieudostępnionych skarżącemu, tj.: zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr r. w sprawie powołania oraz regulaminu Komitetu Sterującego na okoliczności wskazanie w uzasadnieniu skargi, a także dowodu z dokumentów postępowania, znajdujących się w posiadaniu Instytucji Zarządzającej oraz Instytucji Wdrażającej, a nie udostępnionych skarżącemu, tj.: umowy cywilno - prawnej zawartej pomiędzy powyższymi podmiotami zgodnie z art. 21 ust 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 z p. zm. – dalej: u.NPR) na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi.

Spółka ponadto wniosła o dołączenie do akt sprawy akt postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. w sprawie skargi P. sp. z o. o. na decyzję Prezesa utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku skarżącego o dofinansowanie, o sygn. akt. V SA/Wa 2034/09 oraz akt postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi Sp. z o. o. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 1102/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r. oddalił skargę.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że w sprawie został wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który – działając na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA, wydanym na podstawie art. 188 p.p.s.a., wiążą organy administracyjne, a w razie późniejszego zaskarżenia ich decyzji - także sądy obu instancji.

Dlatego też Sąd podkreślił, że rozpoznając niniejszą sprawę związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1102/10, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepisy u.NPR, rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r., rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999, rozporządzenia Rady (WE) nr 1263/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. w sprawie Instrumentu Finansowego Orientacji Rybołówstwa (Dz. U. UE L 161 z 26 czerwca 1999 r., s.

1. 1) i postanowień decyzji Komisji COM (2006) 3424 z dnia 1 sierpnia 2006 r. i decyzji Komisji C (2009) 1148 z dnia 18 lutego 2009 r., doszedł do wniosku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że po dacie 30 czerwca 2009 r. Agencja nie miała możliwości podejmowania nowych zobowiązań oraz realizacji płatności wobec wnioskodawców w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Okoliczność zakończenia realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" wiązała się bowiem bezpośrednio z nieodwracalnym wyczerpaniem dostępnego limitu środków finansowych, z których mógłby zostać zrefundowany projekt zgłoszony przez wnioskodawcę.

Zaznaczył, że zgodnie z § 50 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r. wynika, że pomocy finansowej na realizację projektu w zakresie rybackiej infrastruktury portowej udziela się, uwzględniając kolejność wniosków, do wyczerpania środków finansowych przewidzianych na udzielenie tego rodzaju pomocy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, będąc związany treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1102/10 i mając na względzie powołane wyżej przepisy prawa, nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 u.NPR oraz rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r. Zdaniem WSA w decyzji podlegającej ocenie Sądu organ prawidłowo zastosował cyt. powyżej przepisy i zgodnie z nimi orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz przy uwzględnieniu w szczególności cyt. przepisu art. 30 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 i § 50 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r. w sprawie w chwili wydawania decyzji przez obydwa organy nie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie.

Jak wskazał Sąd z akt sprawy wynika, że organ I instancji stwierdził, iż w momencie uzyskania przez wniosek statusu kompletności i poprawności, tj. w dniu [...] r. nie było już środków na sfinansowanie przedmiotowego projektu, a wniosek o dofinansowanie został umieszczony na Liście Wniosków Oczekujących i pozostawał na niej aż do czasu zakończenia realizacji Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006". Ponadto w programie, do którego skierowany był wniosek skarżącej brak jest i było środków na sfinansowanie omawianego projektu.

Sąd zaznaczył również, że skoro (zgodnie z wyrokiem NSA) właściwym rozstrzygnięciem wydanym przez organy na mocy art. 26 ust. 2 u.NPR jest decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania, to decyzję podjętą przez organy w rozpatrywanej sprawie o odmowie przyznania skarżącej dofinansowania z Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" z uwagi na brak środków i zakończenie programu należy uznać za prawidłową i wydaną bez naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł uzasadnienia do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania.

Sąd nie stwierdził też zaistnienia w sprawie przesłanek do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd zaznaczył, że naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych, jakie wskazała w treści skargi skarżąca spółka, nie dawały podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu podniesione w zarzutach naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., naruszenie wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, a także przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi z uwagi na brak istotnego wpływu na wynik sprawy.

WSA podkreślił, że oceniając zaskarżoną decyzję musiał uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy według stanu na dzień orzekania przez organy obydwu instancji. W związku z powyższym z racji treści art. 30 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 oraz wytycznych dotyczących zamknięcia pomocy za lata 2000-2006 oraz określenia 30 czerwca 2009 r. dniem, który był ostatecznym terminem kwalifikowalności wydatków (zgodnie z decyzją Komisji COM (2006) 3424 z dnia 1 sierpnia 2006 r. i decyzją Komisji C (2009) 1148 z dnia 18 lutego 2009 r.) Agencja orzekając w sprawie w 2012 r. nie miała podstaw prawnych do wydania innego rozstrzygnięcia.

Sąd orzekający w sprawie podkreślił też, że szeroko opisane w treści skargi zarzuty odnoszące się do całego procedowania przez organy odnośnie wniosku skarżącej, a w szczególności długotrwałego postępowania, czy też działań i zaniechań pracowników Agencji, nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w toczącym się postępowaniu. Na ten aspekt wskazywał również Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 26 października 2011 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia sporna kwestia przypisania organowi odpowiedzialności za brak środków finansowych, na czym w dużej mierze koncentrowała się skarga kasacyjna. NSA podkreślił ponadto w swoim orzeczeniu, iż to zagadnienie mogłoby mieć znaczenie na potrzeby ewentualnego postępowania o wynagrodzenie szkody, w zakresie, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że wymienione wyżej zarzuty nie mogły stanowić przesłanki do uwzględnienia skargi w trybie określonym w art. 145 § 1 p.p.s.a., mogły natomiast ewentualnie stanowić podstawę do procedowania określonego w art. 149 p.p.s.a., jednakże skarga rozpatrywana przez Sąd została skierowana przez skarżącą spółkę na decyzję (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), a nie na bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Ze wskazanych powyżej powodów Sąd nie uwzględnił również wniosków spółki o przeprowadzenie dowodu z wnioskowanych w skardze dokumentów.

Pismem z dnia r. P. sp. z o.o. w wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości, Sądowi I instancji zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego tj.:
2. 1. art. 26 ust. 2 u.NPR w zw. z § 50 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie udzielając pomocy skarżącemu- w chwili dostępności tych środków ([...] r.) – mimo spełnienia warunków otrzymania tej pomocy przez skarżącego oraz posiadania środków na ten cel przez organy, wydały decyzje bez naruszenia prawa,
3. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. 2. art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i 133 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 tej ustawy oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipiec 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) poprzez niewłaściwą realizację sądowo-administracyjnej funkcji kontrolnej i błędne zbadanie ustalonego przez organy stanu faktycznego w zakresie rozpoznania przez nie wniosku skarżącego o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej, co spowodowało sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z treścią materiału dowodowego,
5. 3. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 § 1 tej ustawy oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. poprzez niewłaściwą realizację sądowo-administracyjnej funkcji kontrolnej i nie rozpoznanie sprawy co do istoty, tj. nie objęcie zakresem rozpoznania (zakresem sprawy administracyjnej) postępowania od momentu złożenia wniosku o przyznanie pomocy do momentu wydania przez organy decyzji o umorzeniu postępowania (r.) i zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków w programie operacyjnym ([...].),
6. 4. art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, co miało wpływ na realizację przez Sąd I instancji sądowo-administracyjnej funkcji kontrolnej, tj. błędne przyjęcie, że związanie Sądu I instancji wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011 r. skutkuje brakiem konieczności rozpoznania przez Sąd I instancji uchybień organów ARiMR, które doprowadziły do nieprzyznania pomocy skarżącemu,
7. 5. art. 145 § 1 w zw. z art. 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarzuty skarżącego naruszenia przez organy konkretnych przepisów k.p.a. (określonych także w pkt. 5 lit. od a do o poniżej), nie stanowiły przesłanki do uwzględnienia skargi w trybie art. 145 § 1 p.p.s.a., a mogły natomiast być podstawą przy skardze strony na bezczynność organów,
8. 6. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, iż zaskarżona decyzja organu rażąco narusza prawo w następującym zakresie:
9. a. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków w celu przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia i stanu faktycznego sprawy,
10. b. art. 26 ust. 2 u.NPR w zw. z § 50 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r. poprzez nie udzielenie pomocy skarżącemu, mimo spełnienia warunków otrzymania pomocy przez skarżącego oraz posiadania środków na ten cel przez organ- w chwili dostępności środków oraz spełnienia warunków otrzymania pomocy przez skarżącego,
11. c. § 137 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r., poprzez bezzasadne żądanie od skarżącego dokumentów w postępowaniu o udzielenie pomocy, co doprowadziło do przedłużenia postępowania i w konsekwencji braku środków na finansowanie wniosku skarżącego,
12. d. zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie skarżącego wobec prawa poprzez przewlekłe i pełne formalnych błędów proceduralnych rozpatrywanie jego wniosku, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości uzyskania dofinansowania i umorzenie postępowania oraz nierówne traktowanie skarżącego i jego wniosku poprzez niezgodne z prawem faworyzowanie innych wnioskodawców i ich wniosków,
13. e. zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie skarżącemu w całym postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy,
14. f. zasadę informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., poprzez brak informowania skarżącego jako strony postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, co w konsekwencji spowodowało powstanie po jego stronie szkody o wielkich rozmiarach,
15. g. zasadę legalizmu oraz zasadę uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli przez organy administracji publicznej, zawarte w art. 7 k.p.a. łącznie z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., a także:

w zw. z art. 38 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999, art. 4 i pkt (2) Preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 448/2001 z dnia 2 marca 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999, dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych, art. 34 "Zarządzanie przez organ zarządzający" rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999, § 7.1.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", art. 31 ust. 3 u.NPR,

1. j. normy regulujące prawa i obowiązki skarżącego zawarte w Książce Procedur,

KP-61302-02-1-ARiMR/3/z, wersja zatwierdzona: 3,, str. 31, 32, 38, w zakresie oceny wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego

"Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006",

k. zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr 28 z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie powołania Komitetu Sterującego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006" oraz regulaminu Komitetu Sterującego w zakresie postanowień dotyczących opiniowania wniosków o dofinansowanie (organ, mimo wniosków skarżącego, nie udostępnił mu tych aktów o charakterze wewnętrznym, stąd niemożliwość wskazania konkretnych przepisów prawa),

l. § 4 umowy cywilno - prawnej pomiędzy Instytucją Zarządzającą a Instytucją Wdrażającą, zawartej na podstawie 21 ust. 5 u.NPR, w zakresie trybu i terminów dotyczących procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", poprzez przekroczenie terminu oceny wniosku,

m. normy regulujące prawa i obowiązki skarżącego zawarte w karcie weryfikacji wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", a w szczególności w "Karcie weryfikacji kosztorysu inwestorskiego" i "Weryfikacja zgodności z SPO" a dotyczące kryteriów wstępnej oceny wniosków, oceny formalnej oraz oceny merytorycznej wniosku przez pracowników ARiMR,

n. normy regulujące prawa i obowiązki skarżącego dotyczące terminów realizacji przez wnioskodawców przysługujących im uprawnień, a przede wszystkim składania odwołań od decyzji organów o odrzuceniu wniosku na etapie oceny merytorycznej lub formalnej oraz uzupełnień wniosków o dofinansowanie, zawarte we wzorach pism o oznaczonych symbolach załączone do Książki Procedur, KP- [...], wersja zatwierdzona: 3, a kierowane do wnioskodawców przez w procedurze rozpatrywania wniosków w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006",

o. norma regulująca obowiązek złożenia do wniosku załączników, w tym kosztorysów inwestorskich, znajdująca się w Dziale VIII wzoru wniosku o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Rybołówstwo i przetwórstwo ryb 2004-2006", Działanie 3.3. Rybacka Infrastruktura Portowa,

6. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. "nie uwzględnienie" wniosków skarżącego o przeprowadzenie dowodu z wnioskowanych w skardze do Sądu I instancji dokumentów, a także oddalenie wniosków dowodowych strony zgłoszonych podczas rozprawy w dniu [...]

W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych co powoduje, że w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut natury procesowej. Ocena czy doszło do naruszenia prawa materialnego może nastąpić jedynie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji niewłaściwe zrealizowanie funkcji kontrolnej oraz brak rozpoznania sprawy co do istoty. Podniosła, iż mimo spełnienia warunków na dzień dostępności środków pomocowych, tj. dnia, Organ bezzasadnie odmówił udzielenia pomocy.

Przystępując do jego rozpoznania wypada zauważyć, iż Sąd I instancji na mocy art. 190 p.p.s.a. (a nie, jak wskazał błędnie Sąd I instancji a w ślad za nim wnosząca skargę kasacyjną – art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1102/10. Nadto, stosownie do tego przepisu skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 26 października 2011 r. NSA stwierdził:

1. 1) brak środków na sfinansowanie omawianego projektu;
2. 2) brak okoliczności uzasadniających bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a zarazem potrzebę podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego;
3. 3) brak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii przypisania organowi odpowiedzialności za brak środków finansowych;
4. 4) brak wykazania przez spółkę normatywnego charakteru Książki Procedur.

Odnosząc powyższe do zaskarżonego wyroku, trzeba stwierdzić, iż zarówno ten wyrok jak i podjęte przez organy obu instancji rozstrzygnięcia uwzględniają zawartą w wyroku NSA wykładnię prawa.

Organ rozpoznając ponownie sprawę odniósł się merytorycznie do przedmiotu postępowania i ustalił czy istniała podstawa do odmowy udzielenia przez organ wnioskowanej pomocy finansowej.

Podjęte w tym zakresie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Z analizy przepisów regulujących omawianą materię wynika, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach programów operacyjnych dzieli się na dwa różniące się charakterem etapy. Pierwszy – obejmujący rozpoznanie przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą wniosku zgłoszonego przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie projektu z publicznych środków wspólnotowych, który kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania (art. 26 ust. 2 u.NPR) oraz drugi, który kończy się zawarciem umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 i art. 27 ust. 1 i 3 powołanej ustawy). Do etapu drugiego dochodzi jedynie wówczas, gdy wniosek o dofinansowanie zostanie oceniony pozytywnie. W orzecznictwie wyrażony został pogląd, że dostępność środków nie jest elementem materialnego stosunku prawnego, o którym należy orzec w decyzji kończącej pierwszy etap postępowania. Organ rozstrzygając co do istoty sprawę o przyznanie dofinansowania, nie może bowiem brać pod uwagę regulacji przewidzianych dla drugiego etapu.

W stanie sprawy przedmiotem rozpoznania była decyzja wydana w okresie po zamknięciu pomocy na lata 2000 – 2006 z dnia 1 sierpnia 2006 r.) i wyznaczeniu 30 czerwca 2009 r. dniem kończącym kwalifikowalność wydatków (decyzja Komisji C (2009) 1148 z dnia 18 lutego 2009 r.). Co oznacza, że z tym dniem organ nie mógł przyznać jakichkolwiek środków finansowych dla jakiegokolwiek podmiotu.

Dodatkową przeszkodą do wydania pozytywnej dla spółki decyzji był fakt przyznania spółce pomocy w ramach kolejnego Programu. Jak ustalił organ odwoławczy spółka w trakcie rozpoznawania niniejszej sprawy realizowała umowę nr [...] z dnia r.. w sprawie przyznania dofinansowania projektu na kwotę zł, którego zakres pokrywał się z zakresem projektu będącego przedmiotem wniosku z dnia r. pn. budowa chłodni składowej na terenie [...]. Przyznanie kolejnej pomocy byłoby sprzeczne z art. 54 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 (obowiązującego do końca 2013 r.), w myśl którego wydatki współfinansowane z EFR nie mogą otrzymywać wsparcia w ramach innego instrumentu finansowego Wspólnoty.

Odnosząc się natomiast do podniesionej po raz kolejny w skardze kasacyjnej argumentacji, odwołującej się do popełnionych przez organ uchybień w okresie od złożenia wniosku o przyznanie pomocy do zakończenia okresu kwalifikowalności wydatków w programie operacyjnym, należy stwierdzić, iż w istocie zmierza ona do przerzucenia na organ odpowiedzialności za brak środków finansowych na realizację wniosku i stworzenia możliwości uzyskania rekompensaty w formie odszkodowania, co jak zauważył NSA w powołanym wcześniej wyroku okoliczności z tym związane nie mogą stanowić przedmiotu rozważań w ramach niniejszego postępowania. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji był związany, na mocy art. 190 p.p.s.a., dokonaną przez NSA w tym zakresie wykładnią prawa.

Nie można bowiem podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, że skoro zajęte przez NSA stanowisko w tej kwestii było wyrażone niejako przy okazji rozpoznawania sprawy o bezprzedmiotowości postępowania, to nie może ono wiązać Sądu I instancji. Do takich twierdzeń nie daje podstaw ani treść powołanego przepisu, ani też stan sprawy. Oznacza to, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę nie był zobowiązany po raz kolejny odnosić się do tej kwestii. Mając jednak na uwadze to, iż kwestia ta stanowi zasadniczy element obecnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, jak i to, że NSA ma obowiązek odniesienia się do skargi kasacyjnej w jej całokształcie, wypada wskazać, że zgodnie z § 50 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 września 2004 r. pomoc finansowa na realizację projektu w zakresie rybackiej infrastruktury portowej jest udzielana według kolejności wniosków, do wyczerpania środków finansowych przewidzianych na udzielenie tego rodzaju pomocy.

Warunkiem przyznania pomocy jest pozytywne zaopiniowanie wniosku, co oznacza, że o kolejności dofinansowania decyduje nie tyle moment złożenia wniosków, ale moment ich zaopiniowania. Z uwagi na ograniczoną pulę środków finansowych, jakimi dysponują poszczególne Programy, niewątpliwie istotny jest czas, w jakim zostanie rozpoznany wniosek. W czasie rozpoznawania wniosków organ nie może jednak dokonywać rezerwacji środków finansowych na ich realizację, co miałoby miejsce, gdyby uwzględnić stanowisko strony. Status kompletności i poprawności wniosek strony uzyskał bowiem dopiero w [...] r., a nie w dniu [...] r., jak twierdzi strona. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ według organu na dzień [...] r., a więc kilka dni po złożeniu przez stronę wniosku, Program nie dysponował już środkami pozwalającymi na sfinansowanie projektu.

Trzeba też zauważyć, iż w stanie sprawy warunkiem zakwalifikowania wniosku do pomocy było uzyskanie pozytywnej oceny Komitetu Sterującego.

Chronologia podjętych w sprawie czynności wskazuje, że wniosek spółki z dnia [...] r. status kompletności i poprawności uzyskał dopiero w dniu [...] r., wskutek czego został on umieszczony na Liście Wniosków Oczekujących, z czym jak należy wnioskować spółka się godziła. Świadczyć o tym może chociażby brak wycofania wniosku z Listy Wniosków Oczekujących jak też treść skargi kasacyjnej i nie podjęcia działań w celu zobowiązania organu do wydania stosownej decyzji. Spółka miała bowiem prawo do niezwłocznego załatwienia swojej sprawy. Zatem Sąd I instancji prawidłowo wskazał (odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących legalność i zasadność podejmowanych przez organ działań, co miało wpłynąć w sposób nieuzasadniony na wydłużenie okresu oceny wniosku), iż w okresie do wydania decyzji spółka dysponowała instrumentem prawnym w postaci skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), z czego nie skorzystała.

Wprawdzie słusznie podnosi spółka, że brak skorzystania z tego uprawnienia nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania czy doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W tym wypadku spółce nie chodzi jednak tyle o wykazanie uchybień popełnionych przez organ w czasie procedowania nad wnioskiem, co raczej o stworzenie sytuacji do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym w związku z brakiem uzyskania dofinansowania. Z analizy treści skargi kasacyjnej, jak i wypowiedzi pełnomocnika na rozprawie, należy wnioskować, że spółka ma świadomość, że organ nie mógł podjąć rozstrzygnięcia o innej treści. Tym bardziej niezrozumiały jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zatem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przepis ten stanowi podstawę orzeczniczą przede wszystkim w sytuacjach, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednak jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a.), lub z uwagi na powstanie w wyniku wydania decyzji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), co w niniejszej sprawie nie zachodziło - przedmiotem postępowania była bowiem decyzja podjęta w trybie zwykłym.

Tak więc podstawą zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest wykazanie przez stronę, z jednej strony, istnienia chociażby jednej z kwalifikowanych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 156 § 1 k.p.a., bądź innego przepisu szczególnego, a z drugiej strony brak możliwości wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji.

W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, trzeba wyraźnie stwierdzić, iż podniesiona przez spółkę argumentacja jest zbyt ogólnikowa i wskazuje na uchybienia, które nie mieszczą się ani w zakresie przesłanek wznowieniowych, ani nieważnościowych. Naruszenie przepisów tylko w niektórych przypadkach może prowadzić do nieważności postępowania. Przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Z tych też względów postępowanie to jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie.

Tym samym w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, czego w istocie domagała się strona. Z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych, do takich ustaleń nie był również uprawniony Sąd I instancji. Notabene Sąd stwierdził, iż w jego ocenie brak było podstaw do uznania zarzutów dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania czy też przepisów regulujących postępowanie dowodowe, na które powoływała się spółka. Poza oceną Sądu pozostawały również podnoszone przez spółkę uchybienia organu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 października 2011 r. mogłyby one stanowić podstawę do dochodzenia odszkodowania, co nie mieści się w granicach tego postępowania. Na marginesie wypada jedynie zauważyć, iż długi (według strony) okres procedowania był spowodowany przede wszystkim stwierdzonymi przez organ brakami i uchybieniami w złożonym wniosku o dofinansowanie oraz postępowaniem spółki (wniosek o dofinansowanie na prawidłowym formularzu został złożony w dniu w ramach tzw. samouzupełnienia; spółka składała wymagane uzupełnienia przy wykorzystaniu 14 - dniowych terminów na odbiór korespondencji, plus 10 – 11 dni na złożenie wyjaśnień).

Z akt sprawy wynika, że organ w kolejnych pismach (z dnia r. i r. oraz z dnia. i r.) wzywał spółkę do złożenia stosownych uzupełnień, prowadził ze spółką szeroką korespondencję udzielając wyczerpujących wyjaśnień, a także organizował spotkania, podczas których były omawiane istotne kwestie dotyczące wniosku. Nadto, wystąpił o opinię biegłych. Poza tym jeden z wymaganych dokumentów (kosztorys inwestorski), mimo stosownej informacji na stronie internetowej, jak też udzielanych w tym zakresie wyjaśnień przez organ, został przedłożony dopiero po kilkakrotnym wezwaniu, co również wpłynęło na wydłużenie czasu rozpoznania wniosku. Przedstawione powyżej okoliczności nie wskazują zatem, aby kilkumiesięczne rozpoznawanie wniosku miało cechy rażącego naruszenia prawa procesowego czy też materialnego, jak podnosi strona, ale było działaniem nacechowanym chęcią załatwienia sprawy w sposób prawidłowy i pozytywny.

Trzeba też wskazać, iż w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie organ był uprawniony a zarazem zobowiązany do określenia szczegółowych reguł tego postępowania, a w razie potrzeby do żądania przedłożenia dodatkowych dokumentów, zwłaszcza tych, które wpływają na ocenę projektu pod względem przedmiotowo – finansowym. Zgodne z § 137 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego organ ma prawo zwrócić się do inwestora o dostarczenie dokumentów potwierdzających spełnienie warunków dofinansowania innych niż określone we wzorach wniosków o dofinansowanie. Spółka powinna była mieć więc świadomość, iż jest zobowiązana do realizowania nie tylko ustalonych w ramach tych procedur reguł, ale również innych obowiązków, nałożonych przez organ.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. należy stwierdzić, iż stosownie do tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3). Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5).

Z § 3 powołanego przepisu wynika więc, że Sąd I instancji ma w tym zakresie pewną swobodę. Sąd może, ale nie musi przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Ostateczna ocena przydatności określonego dokumentu należy więc do Sądu. Zakomunikowanie stronie stanowiska w tym zakresie dopiero w uzasadnieniu wyroku należy zakwalifikować jako niepoprawne. Nie oznacza to jednak, iż z tego wyłącznie powodu należało uwzględnić skargę kasacyjną. Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, celem przeprowadzenia dowodu z dokumentów miało być wykazanie możliwości płatniczych Programu na dzień [...] r., a więc okoliczność, która nie miała istotnego znaczenia dla pierwszego etapu rozpoznawania wniosku. Innymi słowy strona nie wykazała, aby niewłaściwe powiadomienie strony o odmowie przeprowadzenia wnioskowanych w skardze dowodów mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też zauważyć, iż stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a. celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Zatem, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, a nie jak wskazuje spółka miał na celu ustalenie dostępności środków na dofinansowanie.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.) z uwzględnieniem art. 190 p.p.s.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd zastosował przewidziany ustawą środek w celu usunięcia naruszenia prawa (art. 135 p.p.s.a). Na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 u.NPR, należy stwierdzić, iż przepis ten nadaje wskazanym w nim podmiotom kompetencje do przyznawania dofinansowania.

W myśl tego przepisu dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu.

W sprawie brak jest podstaw, do stwierdzenia, że doszło do naruszenia tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby w sprawie brał udział nieuprawniony organ, ani też istnienia podstaw do wydania decyzji o pozytywnej dla strony treści.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.