Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę F. S.A. w Z. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
wnioskiem z [...] września 2010 r., złożonym w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013, skarżąca zwróciła się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o pomoc finansową na uruchomienie zakładu produkcji pelletu poprzez zakup 3 linii technologicznych. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., będącym przedmiotem skargi, ARiMR poinformowała skarżącą o odmowie przyznania pomocy finansowej, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.), który odnosi się do opisu wymogów i celów w odniesieniu do poprawy ogólnych wyników przedsiębiorstwa zawartego w rozdziale 5.3.1 załącznika do obwieszczenia MRiRW w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M.P. z 2007, Nr 94, poz. 1035).
ARiMR odmawiając przyznania pomocy wskazała jej trzy przyczyny: brak środków na sfinansowanie inwestycji, niewyjaśnione wątpliwości co do ceny zakupu linii technologicznej od firmy F. S.A. S.K.A., brak posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu.
Odnosząc się do pierwszej przyczyny odmowy organ stwierdził, że skarżąca w Biznes Planie, jako źródła finansowania wskazała: kredyt kupiecki w wysokości 12.261.825 zł od F. S.A. S.K.A, pożyczkę w wysokości 5.000.000 zł również od F. S.A. S.K.A, udział własny w wysokości 8.830.930 zł oraz zaliczki w kwocie 2.871.110 zł. Wobec tak wskazanych źródeł finansowania organ stwierdził m.in., że kredyt kupiecki nie może być sposobem finansowania inwestycji, gdyż aby inwestycja podlegała refundowaniu, musi zostać zakończona i opłacona w całości, a tymczasem kredyt kupiecki jest formą finansowania z odroczonym terminem płatności.
Nadto, zgodnie z bilansem spółka, która miała udzielić zarówno kredytu kupieckiego, jak i pożyczki nie posiada możliwości jednoczesnego wyprodukowania linii do produkcji pelletu i oddania jej w formie kredytu kupieckiego i pożyczki. Łączna wartość tych operacji przekracza znacznie wielkość sumy bilansowej F. S.A. S.K.A.
W odniesieniu do drugiej przyczyny odmowy przyznania pomocy ARiMR wskazała, że w żadnych dostępnych powszechnie źródłach, w tym również na oficjalnej stronie internetowej F. S.A. S.K.A. (dostawca linii technologicznej) nie ma wzmianki, by firma ta zajmowała się produkcją, bądź dystrybucją linii do produkcji pelletu ze słomy. Wątpliwości budziła jednocześnie wycena linii, znacznie, bo blisko trzykrotnie przekraczająca wartość linii dotychczas spotykanych w projektach dla linii o porównywalnej wydajności. W toku postępowania skarżąca przedstawiła skrótową informację o przeprowadzonym przez nią rozeznaniu na rynku linii do produkcji pelletu oraz poinformowała, iż od roku F. S.A. S.K.A. jest producentem takich linii i jedna linia doświadczalna działa już w zakładzie - bez wskazania bliższych danych dotyczących tej kwestii.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko obejmujące te dwie przyczyny odmowy. Natomiast uznał, że brak posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu nie mógł stanowić podstawy odmowy, ponieważ wezwanie do uzupełnienia tego braku nie było precyzyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę F. S.A. wyjaśnił, że przesłanki przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 mają swoje źródło w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L z 2005 r., Nr 277, s.
1) i w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1974/20061 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE. L z 2006 r., Nr 368, s.
15) oraz w rozporządzeniu Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE. L z 2011 r., Nr 25, s. 8; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011. Natomiast w zakresie przepisów krajowych przesłanki te określa ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. Wymienione rozporządzenie określa przesłanki konieczne do przyznania pomocy. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pomoc jest przyznawana na operację obejmującą wyłącznie inwestycje związane z prowadzeniem działalności, o której mowa w art. 28 ust. 1 lit. b) tiret pierwsze rozporządzenia Nr 1698/2005, w zakresie, co najmniej jednego z rodzajów działalności wymienionych w wykazie określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia lub w zakresie przetwórstwa roślin na produkty, które są wykorzystywane na cele energetyczne: spełniającą wymagania określone w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, (...), w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów, oraz zapewniającą osiągnięcie i zachowanie celów działania, o którym mowa w § 1.
W myśl opisu zamieszczonego w rozdziale 5.3.1. "Opis wymogów i celów w odniesieniu do poprawy ogólnych wyników przedsiębiorstw" załącznika do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 października 2007 r. w sprawie Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (M.P. Nr 94, poz. 1035 ze zm.) pomoc może być przyznawana podmiotom zdolnym do realizacji planowanego przedsięwzięcia, co weryfikowane jest na podstawie analizy danych ekonomicznych dotychczasowej działalności gospodarczej oraz projekcji finansowych zawartych w planie przedsięwzięcia.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 kontrole administracyjne wniosków o wsparcie obejmują, w szczególności, weryfikację racjonalności zaproponowanych kosztów, którą ocenia się za pomocą odpowiedniego systemu oceny, takiego jak koszty referencyjne, porównanie różnych ofert lub komitet oceniający.
Uwzględniając powyższe regulacje Sąd I instancji stwierdził, że ARiMR prawidłowo zakwestionowała możliwości skarżącej na sfinansowanie planowanego przedsięwzięcia. Trafnie bowiem oceniono sytuację finansową potencjalnego pożyczkodawcy. Sąd I instancji podzielił również pogląd organu, że kredyt kupiecki jest sposobem finansowania, który nie mieści się w ramach programu PROW 2007-2013, bowiem inwestycja podlegająca refundacji, zgodnie z warunkami, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 17 października 2007r., musi zostać w całości zakończona i opłacona, natomiast kredyt kupiecki jest formą finansowania z odroczonym terminem płatności, co powoduje, że ARiMR nie może uznać projektu za możliwy do zrealizowania w warunkach opisanych przez skarżącą w załączonym do wniosku biznes planie.
Sąd podzielił również pogląd, że ARiMR nie miała możliwości weryfikacji cen linii technologicznych pod kątem ich wiarygodności, gdyż skarżąca mimo wielokrotnych wezwań nie była w stanie wskazać poszczególnych elementów linii produkcyjnej i jej szczegółowych kosztów. Natomiast z uwagi na obowiązujące regulacje prawne ARiMR miała uzasadnione podstawy do zbadania wybranej przez skarżącą oferty pod kątem zasadności kosztów na dostawę i montaż 3 linii do produkcji pelletu.
Zdaniem Sądu, bezzasadny był zarzut skarżącej dotyczący nieprzeprowadzenia przez ARIMR wizyty referencyjnej, gdyż organ nie miał takiego obowiązku. To na skarżącej, jako podmiocie ubiegającym się o dofinansowanie na realizację przedsięwzięcia spoczywał obowiązek udowodnienia wszystkich okoliczności uzasadniających przyznanie takiego dofinansowania, w tym racjonalnego uzasadnienia kosztów linii produkcyjnej oraz możliwości finansowych skarżącej.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
II
Skargę kasacyjną wniosła F. S.A., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- 1. § 3 ust. 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r., polegające na błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu i przyjęciu, iż organ administracji prawidłowo odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy przy przyjęciu, że skarżąca nie wykazała zdolności sfinansowania inwestycji i racjonalności ceny linii produkcyjnej, a zatem nie jest zdolna do realizacji projektu w rozumieniu rozporządzenia,
- 2. art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu wskazanych przepisów i zaniechaniu uchylenia zaskarżonego aktu, mimo że Sąd winien był uchylić zaskarżony akt, albowiem nosił on cechy dowolności, nie zawierał przekonującego i jasnego uzasadnienia co do faktów oraz nie został wydany po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu przez organ administracji całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą (art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia radcowskiego ustalonego według norm przepisanych i wykazanych wydatków radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując, że Sąd I instancji w uzasadnieniu stwierdził, że kredyt kupiecki nie jest dopuszczalną formą finansowania projektu opierając się jedynie na terminologii zastosowanej przez wnioskodawcę - w rzeczy samej niezbyt fortunnie, ale nastąpiło to z uwagi na konieczność rozróżnienia między "zwykłą" pożyczką, a pożyczką polegającą na zapłacie przez pożyczkodawcę faktur wystawianych na rzecz pożyczkobiorcy, którą wnioskodawca nazwał pożyczką - "kredytem kupieckim". Tymczasem skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. wskazała, że z uwagi na wymogi formalne kosztu kwalifikowanego, będzie to pożyczka, z której pożyczkobiorca (za pośrednictwem pożyczkodawcy) będzie dokonywał zapłaty za faktury wystawiane w procesie realizacji projektu. Sam zaś pożyczkodawca miał uzyskać na ten cel (udzielenie pożyczki i "kredytu kupieckiego") kredyt, na dowód czego przedłożył stosowne dokumenty w postaci oświadczenia banku o zamiarze kredytowania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Rozpatrywana w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Natomiast zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej odnosi się do kwestionowania ustaleń faktycznych i ocen zebranego materiału dowodowego, a więc dotyczy naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ błędne (niewłaściwe) zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości, w pierwszym rzędzie należy odnieść się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu i zaniechaniu uchylenia zaskarżonego aktu.
Otóż, przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. wskazują, że kontrola, jaką sprawują sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zważyć więc należy, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc w ramach działań, o których mowa w tym przepisie (co należy odnieść m.in. do działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej"), jest przyznawana na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Natomiast w myśl art. 22 ust. 3 tej ustawy, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
Z kolei z art. 22 ust. 4 tejże ustawy jasno wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z powyższych regulacji wynika zatem, że kontrola sądowoadministracyjna aktów, o których mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z uwagi na odpowiednie stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odbywa się według kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a.
W takim też zakresie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem o naruszeniu powyższych przepisów mowy być nie może. W tym wypadku nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż przepisy te określają uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych wobec skarg na decyzje (art. 3 § 2 pkt 1), albo decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1). Zatem także i w tym przypadku Sąd I instancji nie mógł naruszyć powyższych przepisów postępowania.
W ramach zarzutu określonego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej Sąd I instancji wadliwie przyjął, że skarżąca "nie była zdolna do realizacji planowanego przedsięwzięcia". W jej ocenie, błąd Sądu spowodowany był nieuwzględnieniem wyjaśnień skarżącej złożonych w toku ubiegania się o pomoc, że "niezbyt fortunne" użycie określenia kredyt kupiecki w istocie oznaczało pożyczkę, z której pożyczkobiorca za pośrednictwem pożyczkodawcy będzie dokonywał zapłaty za faktury wystawione w procesie realizacji projektu. W zaniechaniu odniesienia się Sądu I instancji do wyjaśnień skarżącej autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu postawił nadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezależnie od określenia formy kredytowania, zarówno "niefortunnie" określony kredyt kupiecki, jak i pożyczka miały pochodzić z tego samego źródła – od dostawcy linii produkcyjnych spółki F. S.A. S.K.A. Z niezakwestionowanych ustaleń ARiMR wynika, że spółka ta nie posiadała takich możliwości finansowych, aby jednocześnie mogła wyprodukować linie produkcyjne, a następnie oddać je w formie pożyczki, czy też kredytu. Z tego też powodu nie miało żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nieodniesienie się Sądu I instancji do istoty pożyczki i zaniechanie rozważań, czy określenie kredyt kupiecki odpowiadało warunkom jej udzielenia.
Omawiając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że myli sprawy autor skargi kasacyjnej twierdząc, że w tej sprawie F. S.A. S.K.A. "przedłożyła stosowne dokumenty w postaci oświadczenia banku o zamiarze finansowania". Dokumenty takie zostały złożone przy ubieganiu się innej spółki o pomoc na realizację tego samego przedsięwzięcia, również mającego być finansowanym w formie pożyczki przez F. S.A. S.K.A. (sprawa o sygn. akt II GSK 962/13).
Również z tego powodu nie są trafne zarzuty dotyczące prawidłowości dokonania wyboru "oferenta na linię technologiczną w oparciu o określone parametry, tj. wydajność, technologię – brak procesu suszenia, pięcioletni okres gwarancji".
W rozpoznawanej sprawie organ nie oceniał prawidłowości dokonaniu wyboru, uznając, że nie ma możliwości weryfikacji ceny linii technologicznej z oferty firmy F. S.A. S.K.A. wskazanej jako wybrany dostawca. Brak możliwości weryfikacji ceny nie pozwala wszak na ocenę prawidłowości wyboru.
Nie jest też trafny zarzut dotyczący pominięcia przez organ tzw. wizyty referencyjnej. Skarżąca zarzuciła, że celem przeprowadzenia tej czynności było udowodnienie zasadności i racjonalności przyjętego wariantu technologicznego. Skarżąca nie wskazała jednak, gdzie miała odbyć się ta wizyta referencyjna i w jaki sposób czynność ta miała umożliwić wykazanie zasadności twierdzeń o racjonalności przyjętego projektu technologicznego, a także, z jakich to przyczyn wykazanie tychże okoliczności nie mogło nastąpić za pomocą innych środków dowodowych. Tym samym skarżąca nie uprawdopodobniła istnienia związku przyczynowego między wskazywanymi naruszeniami, a treścią rozstrzygnięcia. Brak więc podstaw do twierdzenia, że naruszono zasadę wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Przede wszystkim zasada ta została sformułowana w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej w art. 21 ust. 3 pkt 2), który do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy, z uwagi na treść art. 22 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy, znajduje jedynie odpowiednie zastosowanie, podobnie jak art. 21 ust.
3. Obowiązujące przepisy dotyczące przedmiotowego działania nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia wizyty referencyjnej. Natomiast wbrew zarzutom, ARiMR rozpatrzyła cały zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazany nie tylko we wniosku i złożonych przez skarżącą dokumentach, ale także zgromadzony przez organ. Skarżąca w toku prowadzonego postępowania miała pełną swobodę w realizacji obowiązku określonego w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Z tych wszystkich przyczyn zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 i 3 ww. ustawy należało uznać za bezzasadny. To zaś oznacza, że skarżąca nie obaliła przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych.
W konsekwencji takiej oceny zarzutów sformułowanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej za chybiony należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Stosownie do uregulowań wynikających z powołanego powyżej przepisu, pomoc jest przyznawana na operację obejmującą wyłącznie inwestycje bliżej w tym przepisie określone, w szczególności uzasadnioną ekonomicznie, w tym pod względem jej kosztów. Trafnie więc odmówiono wnioskowanej pomocy, skoro z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, iż skarżąca nie wykazała zdolności sfinansowania planowanej inwestycji wobec braku wymaganych środków finansowych oraz braku możliwości weryfikacji ceny linii technologicznej zaoferowanej przez F. S.A. S.K.A.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.