Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 683/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uwzględnił skargę P. Z. i uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w E. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:
P. Z. w dniu 2 lipca 2004 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych deklarując, prowadzenie działalności w gospodarstwie o pow. 197 ha. Wskazał, że działki rolne (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J) położone są na działkach ewidencyjnych o nr: [...] w województwie l., powiat W., gmina H., obręb ewidencyjny H. I oraz na działce ewid. nr [...] w obrębie H. II. Na działkach A, E, F, H, I, J zadeklarował łąkę, na działkach B i C – owies, na działce D – żyto, a na działce rolnej G – pszenżyto.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. Przyczyną odmówienia płatności i nałożenia sankcji było zawyżenie zadeklarowanej powierzchni rolniczego użytkowania działek rolnych w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu.
Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. w wyniku uwzględnienia odwołania P. Z. w dniu [...] sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, widząc potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. Decyzja ta została uchylona przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. w dniu [...] czerwca 2006 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], odmówił P. Z. przyznania płatności na rok 2004 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 22 695,13 zł dla JPO i 31 561,68 zł dla UPO, wskazując w uzasadnieniu, iż w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że na działce A o pow. 38,4 ha jest zadeklarowana łąka, na działce B o pow. 13,79 ha zamiast deklarowanego owsa jest ugór, na działce D o pow. zadeklarowanej 44,3 ha stwierdzono pow. 45,24 ha, a zamiast żyta – ugór, na działce G o pow. 1,61 ha zamiast deklarowanego pszenżyta stwierdzono ugór, na działce H o pow. 6,24 ha stwierdzono deklarowaną łąkę a na działce I o deklarowanej pow. 14,03 ha stwierdzono 0,56 ha żyta oraz 13,47 ha łąk i pastwisk z czego 8,09 ha w złej kulturze rolnej. Organ ustalił także, że P. Z. nie był w 2004 r. posiadaczem działek rolnych F i J położonych na działkach ewid. [...] oraz że posiadaczem tych działek była R. S. W związku z powyższym organ uznał, że wykluczeniu z dopłat podlegają: działki rolne J i F o łącznej pow. 45,4 ha, jako niebędące w posiadaniu P. Z. oraz działki rolne B, D, G o łącznej pow. 59,7 ha (ze względu na różnicę między deklarowanym a stwierdzonym rodzajem upraw i brak należytej kultury rolnej), a także część działki rolnej I o stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (tj. 2,92 ha). Organ ustalił ostatecznie, że zawyżona powierzchnia gospodarstwa w stosunku do powierzchni stwierdzonej uprawnionej do dopłat wynosi 107,8 ha.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w E. po rozpoznaniu odwołania P. Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, podzielając stanowisko i argumentację organu I instancji, a wyrokiem z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I SA/Lu 511/07, WSA w L. oddalił skargę P. Z. Wyrokiem z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 311/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w W. z dnia 27 września 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, wskazując że kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma ustalenie, czy skarżący był w roku 2004 posiadaczem działek rolnych F i J, położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie miejscowości H. I i II oraz czy rodzaj i powierzchnia zadeklarowanych we wniosku upraw była zgodna ze stanem stwierdzonym w wyniku kontroli na miejscu.
Rozpatrując sprawę ponownie WSA w L. wyrokiem z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 589/08, uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr[...], stwierdzając że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym związanych z różnicą pomiędzy deklarowaną, a stwierdzoną powierzchnią działek rolnych objętych wnioskiem oraz odmiennego od wskazanego we wniosku sposobu ich wykorzystania. W szczególności organ nie ustalił, czy skarżący był w roku 2004 posiadaczem działek rolnych F i J, położonych w obrębie miejscowości H. I i II, w tym zakresie Sąd za dowolną uznał ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zeznań świadków.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. o odmowie przyznania P. Z. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech kolejnych lat. Organ II instancji odwołując się do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35 poz. 217 ze zm.) wskazał, że płatności przyznawane są producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu w dniu wydania decyzji grunty rolne utrzymane w należytej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Z powyższego organ wywiódł, że przedmiotem postępowania jest nie tylko ustalenie czy P. Z. był użytkownikiem spornych działek w 2004 r., ale także czy był on w ich posiadaniu do 20 czerwca 2005 r. Dokonując oceny wskazanych wyżej kwestii organ odwoławczy podkreślił, że z przeprowadzonego postępowania wynika, że P. Z. nie był w dniu wydania decyzji organu I instancji, tj. 20 czerwca 2005 r. posiadaczem utrzymującym w dobrej kulturze rolnej działki F i J położone na działkach ewidencyjnych nr [...].
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w tym zeznania świadków i samej strony, organ przyjął, że od wiosny 2005 r. podmiotem utrzymującym przedmiotowe grunty w dobrej kulturze rolnej był A. S. Uwzględniając skargę P. Z. na powyższą decyzję WSA w L. stwierdził, iż organ administracji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 589/08. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu było ustalenie, czy skarżący w 2004 r. był posiadaczem wskazanych we wniosku działek rolnych, w szczególności działek F i J, i czy je rolniczo użytkował. Tymczasem organ odwoławczy ustalił, iż na dzień 20 czerwca 2005 r. (data wydania decyzji organu I instancji, która uchylona została przez organ odwoławczy) P. Z. nie był posiadaczem objętych wnioskiem gruntów rolnych. Z treści decyzji wynika jednoznacznie, że ustalenia organu koncentrowały się na ustaleniu podmiotu posiadającego sporne działki na dzień wydania ww. decyzji organu I instancji, bagatelizując i pomijając kwestie posiadania tych działek w roku 2004, podczas gdy z wytycznych Sądu zawartych w ww. wyroku, kwestia posiadania spornych działek w 2004 r., tj. w roku którego dotyczą dopłaty, uznana została za kluczową.
Sąd uznał zatem, że przyjęcie jako istotnego dla rozstrzygnięcia faktu braku posiadania przez skarżącego określonych działek rolnych do dnia 20 czerwca 2005 r., nieustalenie zaś, czy skarżący był przez cały 2004 r. w posiadaniu tych działek narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w L. z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Lu 683/09, wniósł Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR w E., żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- 1) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 10 Traktatu Ustanawiające Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, dalej TWE) poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu przed ARiMR nie zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 589/08, i organ orzekał bez uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy zalecenia dowodowe wydane w tym wyroku zostały zrealizowane przez organ,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsce naruszenie norm postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w świetle art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru płatność można przyznać tylko takiej osobie, która w dniu wydania decyzji w sprawie płatności bezpośrednich jest posiadaczem gruntów rolnych i spełnia pozostałe warunki określone ustawą. Przeniesienie posiadania gruntów przed wydaniem tej decyzji uniemożliwia przyznanie płatności bezpośrednich, a wydanie decyzji przyznającej płatność w omówionym stanie faktycznym uniemożliwia efektywne stosowanie przepisów prawa wspólnotowego. Orzekając w niniejszej sprawie WSA w L. nie powinien ograniczyć się jedynie do oceny zachowania organu z perspektywy wykonania zaleceń zawartych w uprzednim wyroku, ale powinien dodatkowo zbadać, czy niezastosowanie się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w takim wyroku nie prowadzi do faktycznego ograniczenia zasady efektywności prawa UE.
P. Z. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna zawiera wewnętrzną sprzeczność. W petitum skargi kasacyjnej kasator zarzuca bowiem, iż Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 10 TWE poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku WSA w L. z dniem 26 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 589/08 "(...) podczas gdy zalecenia dowodowe wydane w tym wyroku zostały zrealizowane przez organ". Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, iż "(...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. nie powinien ograniczyć się jedynie do oceny zachowania organu z pespektywy wykonania zaleceń zawartych w uprzednim wyroku, ale powinien dodatkowo zbadać, czy niezastosowanie się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w takim wyroku nie prowadzi do faktycznego ograniczenia zasady efektywności prawa UE (...)".
Ponadto zdaniem kasatora "(...) istotą problemu jest zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego, dlatego zasada wynikająca z art. 153 p.p.s.a. nie może być w sposób bezkrytyczny przywoływana, lecz powinna zostać zinterpretowana w taki sposób, że nie uniemożliwiała dokonania ponownej oceny sprawy w sposób odmienny aniżeli we wcześniejszym wyroku wydanym przez Sąd (...)".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przyznaje zatem, iż organ nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednim wyroku WSA w L. (sygn. akt I SA/Lu 589/08), gdyż wykonanie tych zaleceń pozostawałoby w sprzeczności z zasadą efektywności prawa UE zawartą w art. 10 TWE.
Naczelny Sąd Administracyjny tego zarzutu nie podziela.
Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ta ocena prawna jest wiążąca zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Ocena prawna ma moc wiążącą aż do czasu, gdy wyrok nie zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż organ nie składał od tego wyroku skargi kasacyjnej.
Poza tym kasator pomija, iż powyższa ocena prawna i wskazania odnośnie dalszego postępowania były wynikiem zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 311/08 w którym to wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy ma ustalenie, czy skarżący w 2004 roku był posiadaczem działek rolnych F i J położonych w obrębie miejscowości H. I i II oraz czy rodzaj i powierzchnia zadeklarowanych we wniosku upraw była zgodna ze stanem stwierdzonym w wyniku kontroli na miejscu.
Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd administracyjny. Poza tym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tak więc w świetle tego przepisu Sąd I instancji był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią dotyczyło również stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w wyroku NSA wykładni prawa, jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy ustalony stan faktyczny uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowego ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA bądź też po wydaniu wyroku NSA zmieniłby się stan prawny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAPiU 1999, nr 15, poz. 486). Taka jednak sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, gdyż w sprawie nadal nie została należycie wyjaśniona kwestia posiadania przez skarżącego spornych działek rolnych w 2004 roku, która to kwestia ma podstawowe znaczenie dla oceny zasadności jego roszczenia o przyznanie płatności za rok 2004.
Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej, iż wykonanie przez organ zaleceń zawartych w wyroku Sądu ogranicza "zasadę efektywności prawa UE", a to art. 10 TWE i art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001.
Zgodnie z art. 10 TWE państwa członkowskie podejmują wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z niniejszego Traktatu lub działań instytucji Wspólnoty, ułatwiają one wspólnocie wypełnienie jej zadań, powstrzymują się one od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów niniejszego Traktatu. Kasator zaś w żaden sposób nie wykazał aby wykonanie zaleceń Sądu I instancji w zakresie ustalenia, czy skarżący był posiadaczem spornych działek uniemożliwiło Polsce, jako państwu członkowskiemu WE wykonanie zobowiązań wynikających z Traktatu WE. Wprost przeciwnie dopiero zastosowanie się przez organ do wskazówek zawartych w omawianym wyroku pozwoli na ocenę, czy skarżącemu przysługuje dochodzona przez niego płatność do gruntów rolnych, gdyż kwestia posiadania działek użytkowanych rolniczo ma decydujące znaczenie dla przyznania tych płatności.
Trudno też mówić o tym, iż kwestionowany skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji pozostaje w jakiejkolwiek kolizji z treścią art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, zgodnie z którym kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są prowadzone w sposób zapewniający skuteczną weryfikację zgodności z warunkami, zgodnie z którymi przyznawana jest pomoc.
Z uzasadnienia wyroku Sądu nie wynika bowiem aby Sąd I instancji uznał, iż w sprawie tej nie były dopuszczalne kontrole zmierzające do weryfikacji danych zawartych we wniosku skarżącego o przyznanie dochodowych płatności, a jedynie uznał, iż organ nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy skarżący był w 2004 roku posiadaczem spornych działek rolnych.
Z kolei jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (...), to stwierdzić należy, iż NSA w wyroku z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 311/08 nie stwierdził aby wymóg posiadania, o jakim mowa w tym przepisie musiał być spełniony – dzień wydania decyzji przez organ (20 czerwca 2005 r.). Stąd też Sąd I instancji trafnie wskazał, iż dla przyznania płatności na podstawie wniosku skarżącego złożonego na 2004 rok istotne jest ustalenie stanu posiadania gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przez cały rok objęty wnioskiem o płatność – tu 2004 rok.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.