Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie z wniosku o wyjaśnienie treści decyzji w punkcie 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania postanowienia w sprawie z wniosku skarżącej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] września 2010 r.; w punkcie 2) stwierdził przewlekłe, mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania; w punkcie 3/ orzekł o kosztach postępowania.
- I. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności prawne i faktyczne sprawy.
Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (dalej: skarżąca) w skardze na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej postępowania z jej wniosku z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez Prezesa UKE postępowania w powyższym zakresie – z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie ww. organu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] września 2010 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą ofertę ramową T. S.A. określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych.
Pismem z dnia 6 marca 2012 r. skarżąca wniosła o wyjaśnienie wątpliwości co do treści tej decyzji w zakresie: czy wywiad techniczny fakultatywny może obejmować inne niż elektryczne pomiary danego łącza i czy może obejmować pomiar G.SHDSL.bis, czy przedsiębiorca telekomunikacyjny korzystający z usług hurtowych T. może zamówić przeprowadzenie wywiadu technicznego fakultatywnego w celu sprawdzenia dowolnych wskazanych przez siebie parametrów łącza, czy w przypadku zlecenia przez operatora korzystającego z przeprowadzenia w ramach wywiadu technicznego fakultatywnego pomiaru G.SHDSL.bis T. jest zobowiązana do przeprowadzenia wywiadu w zakresie ww. pomiaru.
Pismem z dnia 14 marca 2012 r. Prezes UKE zawiadomił T. SA, skarżącą, Polską Izbę Informatyki i Telekomunikacji Elektronicznej i Polską Izbę Komunikacji Elektronicznej o wszczęciu w dniu 7 marca 2012 r. postępowania z wniosku skarżącej, informując o treści art. 31 § 1 ust. 2 i § 5 k.p.a. Pismem z dnia 21 marca 2012 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu.
Pismem z dnia 29 marca 2012 r. organ wezwał skarżącą do przedstawienia wyjaśnień w zakresie wniosku przedstawionego w piśmie z 21 marca 2012 r.
Pismem z 29 marca 2012 r. organ wezwał T. do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku z 6 marca 2012 r. w terminie 7 dni od otrzymania wezwania.
T. w piśmie z dnia 6 kwietnia 2012 r. zawnioskowała o przedłużenie terminu na udzielenie odpowiedzi na wezwanie do 13 kwietnia 2012 r.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. organ zawiadomił uczestników postępowania, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 6 marca 2012 r. zostanie zakończone do 5 czerwca 2012 r.
Następnie pismami z dnia 12 czerwca 2012 r., 9 sierpnia 2012 r., 4 października 2012 r., 6 grudnia 2012 r., 8 lutego 2013 r. i 10 kwietnia 2013 r. Prezes UKE zawiadomił uczestników postępowania o kolejnych terminach zakończenia postępowania – odpowiednio: do 4 sierpnia 2012 r., 3 października 2012 r., 2 grudnia 2012 r., 31 stycznia 2013 r., 1 kwietnia 2013 r. i 31 maja 2013 r. wskazując jako przyczynę zwłoki skomplikowany charakter sprawy.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. i pismem z dnia 9 maja 2013 r. zawiadomił strony o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, robienia z nich odpisów i notatek i o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.
Skarżąca pismem z dnia 19 lutego 2013 r. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie z ww. wniosku z dnia 6 grudnia 2012 r.
Pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, żądając stwierdzenia, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie, z tym, że w tym zakresie skargę cofnęła na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 r., ponieważ w dniu [...] maja 2013 r. Prezes UKE po rozpatrzeniu ww. wniosku wydał postanowienie, którym odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o odrzucenie skargi w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi bądź o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w sprawie zachodzi zarzucana przez skarżącą przewlekłość postępowania, przy czym ma ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Konsekwencją tej ogólnej ale jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego zasady jest przepis art. 35 k.p.a. Zgodnie z § 3 powołanego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Szybkość postępowania nie może jednak skutkować naruszeniem innych podstawowych zasad, w szczególności nie może prowadzić do naruszenia obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Sąd wskazał, iż wniosek o wyjaśnienie treści decyzji został złożony w dniu 7 marca 2012 r., skarga została złożona 17 kwietnia 2013 r., zaś postanowienie kończące postępowanie w sprawie z wniosku (z prawem złożenia wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a.) zostało wydane [...] maja 2013 r., tj. po upływie ponad 14 miesięcy od złożenia wniosku (w dacie złożenia skargi był to okres niewiele krótszy bo ponad 13 miesięcy).
WSA w Warszawie podkreślił, że organ poza wezwaniem T. SA do zajęcia stanowiska nie prowadził, w tym ponad 14-miesięcznym okresie, żadnych czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, zaś T. SA udzieliła odpowiedzi na wezwanie już 13 kwietnia 2012 r., tj. 12 miesięcy przed wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było żadnego uzasadnienia, by organ będący organem wyspecjalizowanym przedłużał siedmiokrotnie termin załatwienia sprawy, powołując się na skomplikowany charakter sprawy, w sytuacji gdy takiego charakteru zważywszy w szczególności na rodzaj wniosku i jego zakres sprawa nie miała. Potwierdzeniem powyższego jest wskazanie w odpowiedzi na skargę, że skarżąca zwróciła uwagę we wniosku, że problemem jest stosowanie przez T. postanowień części I, Rozdział 5 pkt 5.3 ppkt 5.3.6 ust. 1 oferty SOR w relacjach międzyoperatorskich, bo z wniosku wynika, że T. inaczej interpretuje postanowienia oferty SOR niż interpretuje je skarżąca, a źródłem rozbieżności w interpretacji postanowień oferty SOR między T. a stroną i członkami Izby jest kwestia stosowania w relacjach międzyoperatorskich decyzji, co nie może zostać rozstrzygnięte przez Prezesa UKE w postępowaniu toczącym się w trybie art. 113 § 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, a kilkunastokrotne przekroczenie zakreślonego art. 35 § 3 k.p.a. terminu załatwienia sprawy i w zw. z tym oczywistość naruszenia prawa, jego skala i rozmiar uzasadniają w świetle zaistniałego stanu rzeczy i utrwalonego w tym względzie orzecznictwa przyjęcie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
II. Od powyższego wyroku Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego w wyroku w zakresie pkt 2 i pkt 3 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie w tym zakresie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez uznanie przez WSA, że miało miejsce przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UKE postępowania w sprawie z wniosku KIGEiT z dnia 6 marca 2012 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r.,
- 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez WSA, że przewlekłość w prowadzeniu przez Prezesa UKE postępowania w sprawie z wniosku KIGEiT z dnia 6 marca 2012 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy i jej istoty, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej.
W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające za zasadnością zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
- III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są uzasadnione.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania przez organ, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., sąd administracyjny odnosi się do sposobu załatwienia sprawy przez organ, ale wyłącznie do tego, czy sprawa została załatwiona i jakie były przyczyny jej niezałatwienia w terminie. Przepis art. 149 p.p.s.a. pozostaje w ścisłym związku z art. 37 k.p.a., stanowi środek wymuszający załatwienie sprawy w terminie oraz przeciwdziałający przewlekłemu prowadzeniu postępowania.
Bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może dotyczyć także czynności procesowych w sprawie podejmowanych po wydaniu decyzji przez organ (przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, rozpoznanie wniosku o uzupełnienie decyzji, rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji). Oznacza to, że przedmiotem postępowania sądowego w tej sprawie nie jest ocena postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] września 2010 r., ale to, że wniosek skarżącej Izby z dnia 6 marca 2012 r. został załatwiony dopiero w dniu [...] maja 2013 r., po wniesieniu skargi do sądu.
Jeżeli przedmiotem postępowania było rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji przez organ, który wydał tę decyzję, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie w tym zakresie prowadzone było przez organ przewlekle i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Przemawia za tym przede wszystkim czas jaki upłynął od złożenia wniosku do jego załatwienia, od marca 2012 r. do maja 2013 r. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej, oceny tej nie podważa to, że załatwienie wniosku skarżącej Izby wymagało analizy materiału zgromadzonego w sprawie oraz treści decyzji wydanych w tej sprawie. To, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był obszerny i wydane w sprawie decyzje dotyczyły skomplikowanych zagadnień, nie może usprawiedliwiać załatwienia wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z tak dużym opóźnieniem.
Z akt sprawy wynika bezspornie, że w zakresie załatwienia wniosku skarżącej Izby z dnia 6 marca 2012 r. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] września 2012 r. aktywność organu przejawiała się w tym, że organ wskazywał kolejne terminy załatwienia wniosku, a jako przyczynę zwłoki podawał konieczność dokonania analizy zgromadzonego w sprawie materiału. Obszerne wywody w skardze kasacyjnej sprowadzają się do ogólnikowego twierdzenia, że tak długa zwłoka była konieczna, ponieważ wymagało tego wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
To stanowisko organu całkowicie pomija, że przedmiotem postępowania z wniosku skarżącej Izby nie było rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji, ale odniesienie się jedynie do tego, czy są podstawy do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Nie ma więc żadnych podstaw, aby przeciwstawić w tej sprawie, tak jak czyni to organ w skardze kasacyjnej, zasadzie szybkości postępowania zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy.
Nie jest wobec tego trafny zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił okoliczności wskazujących, iż organ podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało przedstawione prawidłowe stanowisko, że czynności te w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej Izby sprowadzały się do analizy decyzji w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego, co nie podważa oceny, że postępowanie w tym zakresie organ prowadził przewlekle, jeżeli uwzględni się upływ czasu od złożenia wniosku do wydania postanowienia.
Nie są także trafne zarzuty dotyczące oceny, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. Prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako podstawy nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., tak jak rażące naruszenie art. 37 § 2 k.p.a. dotyczy niezałatwienia sprawy w terminie, a nie naruszenia określonego przepisu. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy niezałatwienie sprawy w terminie ma charakter rażący, co oznacza, że sam fakt niezałatwienia sprawy w terminie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, co ma miejsce zwłaszcza wówczas, gdy sprawa nie jest załatwiona mimo upływu znacznego czasu.
Z tego względu nie jest trafne powoływanie się w skardze na orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
To czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. zależy od czasu trwania postępowania, okoliczności, które były przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie. Ocena Sądu pierwszej instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest prawidłowa.
Nie ma również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ustawowe wymagania. Zarzuty w skardze kasacyjnej, w tym zakresie, sprowadzają się w istocie rzeczy do przedstawienia odmiennej oceny co do tego, czy w okolicznościach tej sprawy postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły i czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom przedstawionym w skardze kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do stanowiska organu, który wskazywał okoliczności, z powodu których wniosek nie został rozpoznany. To, że organ nie podziela stanowiska sądu, nie daje podstaw do twierdzenia, że sprawa nie została rozpoznana a rozstrzygnięcie nie zostało należycie uzasadnione.
Z przytoczonych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.