Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1097/13

Uzasadnienie

I

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Gminy J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie określenia opłaty eksploatacyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] grudnia 2011 r. Gmina J. wniosła o wszczęcie przez Ministra Środowiska postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez K. S.A. (dalej: Spółka) rudy miedzi ze złóż na terenie Gminy J., w okresie od początku 2006 r. do końca III kwartału 2011 r.

Wskazała, że jej interes prawny wynika z art. 84 ust. 10a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.; dalej: prawo geologiczne i górnicze), wedle którego, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej gminy mogą uczestniczyć na prawach strony. W ocenie gminy jej interes prawny wynikał również z realizacji zadań własnych nałożonych na nią przez ustawę o samorządzie gminnym, gdyż wysokość wpływów z tytułu opłaty eksploatacyjnej determinuje stopień realizacji tych zadań. W uzasadnieniu wniosku Gmina podniosła również, że naliczanie opłaty eksploatacyjnej od części wydobytej kopaliny, z pominięciem kopaliny o niższej zawartości miedzi, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, a w konsekwencji, Minister Środowiska jako organ koncesyjny, działając na podstawie art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego, powinien wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji określającej Spółce opłatę eksploatacyjną w należnej wysokości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie i stwierdził, że wniosek o jego wszczęcie został złożony przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie Ministra przepisy powołanych przez gminę ustaw nie dają podstaw do wykazania po jej stronie istnienia interesu prawnego, dającego prawo do żądania wszczęcia postępowania, a argumenty przez nią podnoszone świadczą jedynie o interesie faktycznym, tj. ekonomicznym.

Minister Środowiska zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu podkreślił, że działanie w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej jest zastrzeżone tylko dla organu koncesyjnego i tym samym jest wyłączone z kompetencji innych podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Gminy J. podniósł, że zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologicznie i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Zgodnie z art. 227 wymieniona ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., a wniosek skarżącej w sprawie wszczęcia postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobycia przez K. S.A. we wskazanym okresie rudy miedzi, wpłynął do organu administracji w dniu 30 grudnia 2011 r. Zatem stosownie do wymienionego przepisu art. 222 prawa geologicznego i górniczego (w brzmieniu z 2012 r.) w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z 1994 r.

WSA wskazał, że skarżąca wywodziła interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania z przepisów art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 i ust. 10a prawa geologicznego i górniczego, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie terytorialnym) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego), jednak wymienione przepisy nie uzasadniają istnienia interesu prawnego gminy we wszczęciu postępowania o określenie wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Sąd I instancji powołując się na poglądy wyrażone w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że gmina może uczestniczyć w sprawach dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej na prawach strony tylko wówczas, gdy takie postępowanie się toczy. Nie posiada natomiast własnego, bezpośredniego i konkretnego interesu prawnego w zainicjowaniu takiego postępowania administracyjnego, bowiem z przepisu art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego wynika samodzielność organu koncesyjnego do ustalenia wysokości tej opłaty. Tym samym, Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącej utożsamiającej możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. WSA podniósł, że gdy chodzi o ustalenie wysokości opłaty eksploatacyjnej w części należnej gminie, gmina ma interes ekonomiczny.

Sąd I instancji stwierdził również, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 105 k.p.a., i na skutek ustalenia, że wszczęcia postępowania domagał się podmiot nielegitymowany, wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. 1. art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 10 oraz ust. 10a prawa geologicznego i górniczego, a także art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2) lit. e) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - poprzez uznanie, iż gmina z uwagi na brak interesu prawnego, nie posiada w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej przymiotu strony, a w konsekwencji nie była legitymowana do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania,
2. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi gminy z 5 września 2012 r. na decyzję Ministra Środowiska i tym samym utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 6 k.p.a. w związku z art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego w wyniku uznania, iż Minister nie był zobowiązany do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, w przypadku gdy powziął wiadomość o niedopełnieniu przez spółkę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej we właściwej wysokości;
3. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wyjaśnień dotyczących nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia przez organ art. 6 k.p.a. w związku z art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego i ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do przytoczenia tego zarzutu w opisie historii sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sposób postępowania przyjęty przez Ministra Środowiska jest sprzeczny z wyrażoną na gruncie przepisów k.p.a. zasadą praworządności. Organ nie podjął działania - nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej należnej od K. S.A. - pomimo spełnienia przesłanki normy zobowiązującej go do podjęcia konkretnych kroków (art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego).

Skarżąca podniosła również, że skoro przedmiotowe rozstrzygnięcie odnosi się do obowiązku przedsiębiorcy do uiszczania opłaty eksploatacyjnej, to dotyczy również wynikających stąd praw gminy do otrzymywania opłaty w należnej wysokości, co w konsekwencji, bezsprzecznie czyni ją stroną tego postępowania.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uczestnik postępowania K. S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu było ustalenie istnienia legitymacji Gminy J. do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej. Stosownie do treści art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego, w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia, organ koncesyjny na podstawie własnych ustaleń wydaje decyzję, w której określa wysokość należnej opłaty, stosując stawkę obowiązującą w okresie rozliczeniowym, którego dotyczy ustalona opłata. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony (art. 84 ust. 10a).

Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z kolei w świetle art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z powołanym przepisem, podstawowym przymiotem strony jest zatem posiadanie interesu prawnego (lub obowiązku), którego dotyczy postępowanie.

Kluczowym zatem, dla prawidłowej interpretacji powyższych przepisów, jest ustalenie znaczenia pojęcia "interesu prawnego", które wprawdzie nie zostało wprost zdefiniowane w przepisach k.p.a., jednak w doktrynie jest rozumiane jako "prawo do postępowania" w znaczeniu czysto procesowym (M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego (w:) Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa, Wrocław 1967, s. 442), lub jako "interes chroniony prawem materialnym" w znaczeniu przyjmowanym w teorii strony w sensie obiektywnym (T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1960, z. 3, s. 467).

Treścią pojęcia "interesu prawnego" rozumianego jako prawo do określonego postępowania jest nic innego, jak tylko możliwość uzyskania decyzji, czyli kategoria czysto procesowa. Redukuje się ono wówczas do istnienia normy prawnej przewidującej w pewnych sprawach możliwość wydania i uzyskania decyzji w administracyjnym postępowaniu "jurysdykcyjnym" (M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym..., s. 442). Tak rozumiany interes prawny "procesowy" jest kategorią szerszą niż interes "materialnoprawny".

Interes w ujęciu materialnoprawnym to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie, przez przepis prawa, jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, bo orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. "Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego." (tak J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System prawa administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 140). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia (vide H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004 r., s. 115 i n.).

Pojęcie "interesu prawnego" wielokrotnie było przedmiotem interpretacji sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2001 r., sygn. akt IV SA 650/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak poprzeć tego przepisem prawa, który stanowiłby podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu.

W konsekwencji, istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, tj. normą, którą podmiot może wskazać jako podstawę swojego żądania.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca wykazała istnienie tylko interesu faktycznego w domaganiu się wszczęcia postępowania.

Konstatacji tej nie zmienia fakt, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2006 r. wprowadził do prawa geologicznego i górniczego art. 84 ust. 10a. Przepis ten, na co już uprzednio wskazano, stanowi, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony. Wprowadzając przepis o takiej treści, ustawodawca przesądził, że inicjatywa gminy może zostać podjęta dopiero wówczas, gdy toczy się postępowanie. To z kolei oznacza, że dotychczas wypracowana linia orzecznicza pozostaje nadal aktualna.

Użyte bowiem w tym przepisie sformułowanie "w postępowaniu w sprawie wydania decyzji, o której mowa w ust. 10, gmina może uczestniczyć na prawach strony" należy rozumieć w ten sposób, że gmina w takim postępowaniu uczestniczy fakultatywnie i w związku z interesem faktycznym, pośrednim. Inaczej rzecz ujmując, jedynym uprawnionym do wszczęcia postępowania jest organ koncesyjny (art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego), a z woli ustawodawcy gmina może przystąpić do toczącego się postępowania i brać we wszczętym już postępowaniu udział z racji istniejącego po jej stronie interesu fiskalnego, polegającego na oczekiwaniu, że przedsiębiorca zobowiązany do wnoszenia opłaty eksploatacyjnej, będzie tę opłatę uiszczał w należnej wysokości.

Podkreślenia przy tym wymaga, że uiszczenie opłaty eksploatacyjnej, co do zasady, ma formę samoobliczenia. Reguły kształtujące samowymiar tej opłaty zostały określone ust. 1-7 art.

84. Z przepisów tych wynika, że przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę (ust. 1), ustaloną jako iloczyn stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny i ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym (ust. 2). Stawki opłat, o których mowa w ust. 2, dla poszczególnych rodzajów kopalin określa, w drodze rozporządzenia Rada Ministrów (ust. 4), a górne i dolne granice stawek opłat eksploatacyjnych, określone w załączniku do ustawy, podlegają corocznie zmianie stosownie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, planowanego w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy (...).

Tylko w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach, a mianowicie w razie niedopełnienia przez przedsiębiorcę obowiązku wniesienia opłaty eksploatacyjnej lub niezłożenia informacji, o której mowa w ust. 9, albo w razie złożenia informacji nasuwającej zastrzeżenia (art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego), organ koncesyjny wydaje decyzję określającą wysokość należnej opłaty. Z jasnej treści tego przepisu, w powiązaniu z art. 84 ust. 10a omawianej ustawy, nie sposób wywieść legitymacji gminy do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie określenia wysokości należnej opłaty.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zależność jaka zachodzi pomiędzy wysokością opłat a finansami gmin, ale potwierdza to jedynie istnienie po stronie gmin interesu ekonomicznego. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt K 10 /09 przyjmując w efekcie, że gmina jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 84 ust. 1-7 prawa geologicznego i górniczego z przepisami Konstytucji, gdyż ten akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał stwierdził, że "gmina występuje w obrocie prawnym jako podmiot administrujący, skoncentrowany na wykonywaniu zadań publicznych, które wymagają środków finansowych, w tym pochodzących z dochodów własnych. Skoro opłata eksploatacyjna jest jednym ze źródeł dochodów własnych, to gmina ma niewątpliwie interes prawny w zbadaniu, czy reguły kształtujące samowymiar tej opłaty (art. 84 ust. 1-7 ustawy p.g.g.) nie naruszają powołanych wzorców kontroli."

Ponadto TK wskazał, że: "sprawy objęte zakresem działania gminy, o których mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, są wyznaczone przede wszystkim przez kompetencje gminy do podejmowania określonych działań, ale również przez zadania, które mają być przez gminę realizowane. (...) Dotyczy to przede wszystkim zadań związanych z ochroną środowiska oraz zadań związanych z naprawianiem szkód górniczych. Wprawdzie dochody z opłat eksploatacyjnych nie mają charakteru celowego, jednak na podstawie całokształtu przepisów określających sposób działania gminy można ustalić ich przeznaczenie oraz określić zależność, jaka występuje między wysokością opłaty eksploatacyjnej a możliwością realizowania nałożonych na gminę zadań. (...) Brak obiektywnych kryteriów ustalania wartości złóż oraz różnorodność kopalin powoduje, że nie jest możliwe ustalenie rzeczywistych kosztów wydobycia kopalin i dokładnego określenia, w jaki sposób koszty te wpływają na sytuację finansową gmin.

Z tego względu wysokość opłat ma charakter ryczałtowy. Pomimo takiego sposobu określenia wysokości opłat eksploatacyjnych należy przyjąć, że opłata ta stanowi ekwiwalent za korzystanie ze złoża znajdującego się na terenie gminy, a podstawą tego ekwiwalentu jest konieczność realizacji zadań gminy związanych z eksploatacją kopalin". W ten sposób Trybunał Konstytucyjny potwierdził istnienie pośredniego – fiskalnego interesu gminy i wynikających stąd jej praw w odniesieniu do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w oparciu o art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Z przedstawionych powodów za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów prawa materialnego, z których skarżąca wywodzi istnienie po jej stronie interesu prawnego uprawniającego do zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że ten badając legalność działania Ministra Środowiska nie dokonał oceny w zakresie zaniechania wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej. Ze stanowiska skarżącej zdaje się wynikać, iż w sytuacji zasygnalizowania potencjalnych nieprawidłowości w obliczeniu opłaty eksploatacyjnej obowiązkiem organu koncesyjnego jest wszczęcie z urzędu postępowania, o którym mowa w art. 84 ust. 10 prawa geologicznego i górniczego.

Zarzuty te są oczywiście nieusprawiedliwione, gdyż przedmiotem kontroli Sądu

I instancji była decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek wniosku nieuprawnionego podmiotu z powodu braku jego legitymacji prawnej, a nie bezczynność organu polegająca na zaniechaniu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należnej opłaty.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).