Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 maja 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1503/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił w całości skargę Spółki A (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] kwietnia 2012 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ (dalej: OW NFZ) ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju [...] z zakresu [...] na obszarze miasta [...] w okresie obowiązywania umowy od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2015 r.
Do postępowania przystąpiło 14 oferentów, przy czym z protokołu z posiedzenia Komisji konkursowej w części jawnej z [...] lipca 2012 r. wynika, że do dalszego postępowania przyjęto 13 ofert, w tym ofertę skarżącego. Z rankingu otwarcia postępowania wynikało, że oferta skarżącego zajęła 13-tą pozycję, uzyskując łącznie 22,787 pkt oceny. Następnie Komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje w sprawie liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej z 11 wybranymi oferentami, wśród których nie było skarżącego (kryterium zaproszenia do negocjacji stanowiła liczba punktów uzyskanych przez ofertę danego oferenta). W rankingu końcowym ofert złożonych do postępowania oferta skarżącego zajęła 13-tą pozycję, uzyskując łącznie 22,787 pkt. Rozstrzygnięciem z [...] lipca 2012 r. Komisja konkursowa wybrała oferty 8 podmiotów ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), które uzyskały od 51,067 do 85,761 pkt oceny.
Skarżący złożył do Dyrektora OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania, określone w art. 154 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach).
Decyzją z [...] października 2012 r. (nr [...]) Dyrektor OW NFZ w całości oddalił odwołanie skarżącego.
Od decyzji tej skarżący, stosownie do art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach (w ówczesnym brzmieniu), wniósł do Prezesa NFZ odwołanie, o którym mowa w art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa). Skarżący na podstawie art. 156 ust. 6 ustawy o świadczeniach wniósł o uwzględnienie odwołania w całości i przeprowadzenie ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie okulistyki.
Decyzją z [...] lutego 2013 r. (nr [...]) Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ.
Skarżący złożył do WSA skargę na tę decyzję.
Prawomocnym wyrokiem z 28 sierpnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1266/13) WSA uchylił decyzję Prezesa NFZ z [...] lutego 2013 r. WSA uznał, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa (gdyż nie rozpatrzyły sprawy w jej całokształcie, skoro nie dokonały porównania oferty skarżącego z ofertami innych uczestników postępowania) oraz art. 9 i art. 10 § 1 kpa (gdyż skarżącemu odmówiono wglądu do ofert pozostałych oferentów i innych dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową).
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes NFZ decyzją z [...] lutego 2014 r. (nr [...]) uchylił w całości decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] października 2012 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę, Dyrektor OW NFZ decyzją z [...] marca 2015 r. (nr [...]) oddalił odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej.
Skarżący złożył do Prezesa NFZ odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] marca 2015 r. Stwierdził, że z art. 154 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora OW NFZ i Prezesa NFZ jest kwestia naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ podkreślił, że przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skoncentrowany do określonego podmiotu (odwołującego) i do określonych czynności komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu, natomiast organy nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2015 r.
WSA oddalił skargę w całości.
Sąd stwierdził w szczególności, że na podstawie art. 153 ppsa jest związany - tak jak organy administracyjne rozpoznające ponownie sprawę - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym w tej sprawie wyroku WSA z 28 sierpnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1266/13). Zdaniem WSA, organy NFZ zastosowały się do wytycznych zawartych w powołanym wyroku, skoro poczyniły dodatkowe ustalenie pod kątem wyjaśnienia, czy podmiot wybrany w postępowaniu konkursowym podał prawdziwe dane i czy mógł zawrzeć umowę o świadczenie usług zgodnie z treścią złożonej oferty, a także dokonały wnikliwej analizy porównawczej złożonych ofert, w tym oferty skarżącego oraz ofert pozostałych oferentów - w zakresie dotyczącym poszczególnych kryteriów oceny i przyznanych punktów.
WSA wskazał, że wniesione przez skarżącego środki odwoławcze od rozstrzygnięcia konkursu ofert znajdują oparcie w art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w którym określono, że takie środki przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wobec tego zakres kontroli dokonywanej przez organ, a następnie przez sąd, jest ściśle związany z pojęciem "uszczerbku interesu prawnego". Zdaniem WSA, ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej odwołaniem (art. 154 ustawy o świadczeniach) jest jedynie weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania.
WSA ocenił następnie wydane w sprawie decyzje pod względem naruszenia przez organy zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uznając że nie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa. WSA stwierdził w szczególności, że nie jest możliwe prowadzenie przez organy NFZ ponownej weryfikacji harmonogramu czasu pracy poszczególnych lekarzy w przedmiotowym postępowaniu, jak tego oczekiwał skarżący, gdyż to w istocie prowadziłoby do ponownego prowadzenie postępowania konkursowego, a nie takie jest zadanie tych organów. W ocenie WSA, zadaniem organów NFZ jest bowiem zbadanie czy rozstrzygnięcie dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, a nie ponowne prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które to zadanie jest zastrzeżone dla komisji konkursowej.
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Skarżący zarzucił wyrokowi WSA:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie "art. 154 par. 7" ustawy o świadczeniach przez jego niewłaściwe zastosowanie przez WSA i przyjęcie, że w przypadku wydania przez Prezesa NFZ decyzji z [...] lutego 2014 r. - uchylającej decyzję Dyrektora OW NFZ do ponownego rozpoznania - Dyrektor OW NFZ miał prawo wydać kolejną decyzję administracyjną, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tegoż przepisu prowadzi do konstatacji, iż wydanie przez Prezesa NFZ decyzji kasatoryjnej łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia przez Dyrektora OW NFZ postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie "art. 145 par. 1 ust. 1 pkt c" ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie przez WSA, że po uchyleniu decyzji Dyrektora OW NFZ należało wydać kolejną decyzją administracyjną, a nie przeprowadzić postępowanie w przedmiocie zawarcia umowy o świadczenia zdrowotne.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził w szczególności, że zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w mającym w tej sprawie zastosowanie brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) uwzględnienie odwołania powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wobec tego po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z [...] lutego 2014 r. Dyrektor OW NFZ nie mógł wydać decyzji administracyjnej, lecz powinien był ponowne przeprowadzić postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W odpowiedzi Prezes NFZ (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Stwierdził w szczególności, że znaczna część zarzutów skargi kasacyjnej nie jest adekwatna do treści zaskarżonego wyroku i odnosi się do treści zapadłego wcześnie prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1266/13.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Prezesa NFZ powtórzył wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, chociaż naruszenie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w skardze kasacyjnej mylnie wskazany jako paragraf 7) autor skargi kasacyjnej wadliwie zakwalifikował jako naruszenie prawa materialnego.
Samo błędne zakwalifikowanie zarzutu do niewłaściwej podstawy z art. 174 ppsa nie pozbawia NSA możliwości jego rozpoznania. Niemniej jednak dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest spełnienie wymogów przewidzianych w punkcie 2 art. 174 ppsa.
Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, wskazał na uchybienie treści tego przepisu "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny", co nie uwzględnia przyjętego w polskim systemie prawnym modelu kontroli sądowoadministracyjnej decyzji administracyjnych i tego, że przepis ten jest stosowany w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym, stąd mogło dojść tylko do pośredniego uchybienia mu przez sąd, w przypadku niedostrzeżenia wadliwego, sprzecznego z nimi działania organu. Formułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinno nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a wobec tego w skardze kasacyjnej konieczne jest powołanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny.
Dodać także należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wykazanie możliwego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną.
Tych wymogów nie uchyla uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1), w której NSA wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że formułując analizowany zarzut skarżący nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor powiązał zarzucane naruszenie z jednoczesnym naruszeniem art. 138 § 2 kpa, co w konsekwencji miało stanowić o tym, że wydane przez WSA rozstrzygniecie okazało się sprzeczne z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa, co umożliwia tak zidentyfikowany zarzut rozpoznać razem z zarzutem wskazanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jako że pozostają one ze sobą w nierozerwalnym związku.
Drugi z zarzutów został bowiem już w skardze kasacyjnej zakwalifikowany jako zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, art. 138 § 2 kpa nie miał zastosowania, gdyż w sprawach postępowań w przedmiocie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, toczących się w oparciu o ustawę o świadczeniach, przepisem szczególnym jest art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Z kolei ten ostatni przepis miał zastosowanie w sprawie – w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy o świadczeniach dokonaną ustawą z 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), które było następujące: "W przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 i 145". W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA "winien zatem w zaskarżonym wyroku uchylić decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2014r. nr [...], nie zaś oddalić skargę w całości, tym samym naruszając przepisy prawa procesowego tj. art. 145 par. 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 par 2 k.p.a." (uzasadnienie skargi kasacyjnej str. 108- 108v akt).
Z tym wywodem zawartym w skardze kasacyjnej nie można się zgodzić. Przede wszystkim bowiem należy zauważyć, na co zwrócił również uwagę pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w istocie skarga kasacyjna nie odnosi się do treści skarżonego wyroku z 13 maja 2016 r., ani kontrolowanej nim decyzji Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2015r. nr [...]. Autor skargi kasacyjnej całokształt argumentacji skierował natomiast przeciwko ostatecznej i prawomocnej decyzji Prezesa NFZ z [...] lutego 2014 r., którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OW NFZ z [...] października 2012 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2014 r. Prezes NFZ wskazał, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w sprawie – zgodnie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1266/13.
To w wyniku tego ponownego postępowania oraz po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, zapadła kontrolowana zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyrokiem WSA decyzja Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2015 r. Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa – wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przyjmuje się, że "sprawę" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć bardzo szeroko, jako sprawę, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, a sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak, że "W postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi (...), jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).
Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sytuacji, nie można uznać, aby w sprawie, w której skarga dotyczyła decyzji Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2015 r. i to ona, zgodnie z zakresem zaskarżenia była weryfikowana przez WSA, przedmiotem skutecznych zarzutów kasacyjnych można było uczynić dowolną decyzję, wydaną w "sprawie" w wyżej podanym rozumieniu, bez powiązania tego z zarzutem naruszenia przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym miałby uchybić, nie stosując ich i nie kontrolując innej, niż zaskarżona skargą, decyzji. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do stwierdzenia, iż WSA naruszył w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, gdyż powinien go zastosować i uchylić decyzję Prezesa NFZ z [...] lutego 2014 r., podczas, gdy WSA orzekał co do decyzji z [...] kwietnia 2015 r., nie mogą być uznane za trafne niezależnie od zasadności stanowiska w przedmiocie tego, czy w rozważanym stanie prawnym art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach był, czy nie był przepisem szczególnym w stosunku do art. 138 § 2 kpa.
Dlatego też skarga kasacyjna jako bezzasadna, na podstawie art. 184 ppsa podlegała oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Prezesa NFZ 360 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.