Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 6 listopada 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w G.na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z 9 sierpnia 2013 r. nr...w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim z 19 kwietnia 2013 r., nr.... stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie na rzecz strony skarżącej koszty postępowania sądowego.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że 22 lutego 2011 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim w wyniku kontroli przeprowadzonej w punkcie znajdującym się w D. przy ul. L. w barze "M." stwierdzili eksploatowanie automatu do gry bez wymaganego zezwolenia.
Z uwagi na powyższe Naczelnik Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r., działając m.in. na podstawie art. 6 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. – powoływanej dalej jako "u.g.h."), wymierzył P. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 12.000 zł. W uzasadnieniu organ, przedstawiając wyniki kontroli zabezpieczonych urządzeń stwierdził, że stanowią one automaty do gier hazardowych w rozumieniu u.g.h.
Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie decyzją z 9 sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przesłanką do nałożenia kary pieniężnej było użytkowanie automatu (urządzanie gier) poza kasynem gry. Podstawą wszczęcia postępowania były materiały przekazane przez Referat Dozoru Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim, pochodzące z kontroli, w wyniku której stwierdzono użytkowanie automatu poza kasynem gry oraz bez posiadania koncesji na prowadzenie kasyna gry. Dyrektor Izby Celnej posiłkując się opinią biegłego sądowego sporządzoną w sprawie o sygn. akt.... z 11 lutego 2012 r. uznał, że użytkowany przez stronę automat jest typowym automatem do gry, spełniającym wymogi art. 2 ust. 5 u.g.h. Stanowiło to przesłankę do nałożenia przez Naczelnika Urzędu Celnego w Gorzowie Wlkp. kary pieniężnej na podstawie art. 89 u.g.h., którą wymierzono we właściwej wysokości.
Odnosząc się do wniosków dowodowych spółki Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że brak było podstaw do ich przeprowadzenia, gdyż dotyczyły one okoliczności stwierdzonych już w tym postępowaniu przez organ pierwszej instancji, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należało uznać za kompletny i pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że najdalej idący zarzut skargi, przesądzający o istocie przeprowadzonego postępowania, dotyczy kwestii, czy przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji są przepisami technicznymi w rozumieniu postanowień dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204 z 21 lipca 1998 r., zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. Dz. U. UE L 363, s. 81; dalej dyrektywa 98/34/WE), implementowanej do krajowego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.), a zatem czy, z tej racji powinny były podlegać obowiązkowej notyfikacji.
WSA zauważył, że zgodnie z art. 1 pkt 11 dyrektywy "przepisy techniczne" to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.
Sąd odwołał się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał) z 19 lipca 2012 r., w którym Trybunał stwierdził, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że mając na uwadze całość argumentacji przedstawionej w omawianym wyroku należy przyjąć, że przedmiotem wypowiedzi TSUE były nie tylko powołane wprost w pytaniach prejudycjalnych przepisy lecz cały krajowy akt prawny. Oznacza to, zdaniem Sądu, że wyrok ten i jego skutki należy odnosić do pozostałych przepisów ustawy hazardowej. W tej generalnej perspektywie zadaniem sądu krajowego jest zatem skontrolowanie, czy zastosowany w danej sprawie przepis (przepisy) ustawy o grach hazardowych stanowi potencjalnie "przepis techniczny" w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, przy czym ocena ta przebiegać ma wedle tych samych reguł, jakie zarysował Trybunał.
Jednocześnie TSUE stwierdził że "przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za "przepis techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy WE 98/34".
Odnosząc się do argumentów przedstawianych przez organ i zawartych w niektórych orzeczeniach dotyczących gier hazardowych, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że problemem w rozpoznawanej sprawie nie jest stwierdzenie, czy ustawodawca krajowy, ze względu na interes publiczny i ochronę relewantnych dóbr był uprawniony do wprowadzenia zakazu urządzania gier hazardowych poza kasynami, lecz to czy ze względu na skutki, jakie wywołuje prawo nowe dla traktatowej zasady swobody przepływu towarów, był zobowiązany do notyfikacji nowej regulacji.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wypowiedź TSUE o technicznym charakterze, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h. wiąże sąd krajowy. Ze względu na sprzężenie normatywne taki charakter mają również przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 u.g.h., co oznacza, że dotyczył ich obowiązek notyfikacji przewidziany w art. 8 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy w związku z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3, i 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm aktów prawnych. Niedopełnienie obowiązku notyfikacyjnego, stanowi podstawę do przyjęcia, że nienotyfikowane przepisy krajowe są niezgodne z prawem unijnym, a więc nie mogą być stosowane i nie można się na nie powoływać w stosunku do jednostek. Tym samym nie mogły one zostać zastosowane wobec skarżącej spółki.
Jednocześnie, Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż odmowa zastosowania przepisów, którym służyło całe przeprowadzone postępowanie zasadniczo zmodyfikowała sytuację prawną sporu i uczyniła przedwczesnym wypowiadanie się co do innych kwestii, w szczególności proceduralnych.
Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach polegające na pominięciu przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie, a w szczególności: art. 6 ust. 1 u.g.h., art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, a tym samym niezawarcie w uzasadnieniu wyroku przywołania i wyjaśnienia pełnych podstaw prawnych i rozstrzygnięcia;
- II. naruszenie prawa materialnego:
- 1. art. 14 ust. 1 u.g.h. w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że jest to przepis techniczny w rozumieniu art. 1 ust. 11 dyrektywy 98/34/WE i jako taki na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy podlega obowiązkowi notyfikacji,
- 2. art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 u.g.h. oraz w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jest to przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE,
- 3. art. 6 ust. 1 u.g.h. i art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez ich pominięcie.
P.Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę kasacyjną o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że kluczową kwestią w sprawie była odpowiedź na pytanie, czy art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a więc czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej według art. 8 ust. 1 tej dyrektywy. Konsekwencją tak postawionego problemu było również rozstrzygnięcie, czy wobec braku notyfikacji Komisji Europejskiej art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 u.g.h. może być stosowany wobec jednostek.
Zagadnienie stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 14 u.g.h. wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "1. Czy art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i czy wobec braku notyfikacji tego przepisu w Komisji Europejskiej, mógł on być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych? 2. Czy dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) oraz stosowalności tego przepisu w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, ma znaczenie brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz.
UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.) - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy?" 3. Czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu, podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.), czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy?"
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w uchwale z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 wyjaśnił, że: "1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.).".
W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podniósł między innymi, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie kwalifikuje się do żadnej spośród grup przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE. Powołanego przepisu nie można kwalifikować do kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy, gdyż nie ustanawia żadnego rodzaju zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazu świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług, a "ustanowionej w nim sankcji wiążącej się z działaniem polegającym na urządzaniu gier niezgodnie z przyjętymi w tym zakresie zasadami i bezpośrednio ukierunkowanej na zapewnienie respektowania tych zasad, nie sposób byłoby i tak łączyć z <>. Z tego mianowicie powodu, że przepis ten, gdy chodzi o ustanowione w nim przesłanki nałożenia kary pieniężnej nie skutkuje tym, aby konsekwencje nałożenia tej kary wyrażały się w ingerowaniu - i to w sposób oczywisty - w same możliwości dopuszczalnego przeznaczenia produktu pozostawiając miejsce jedynie na jego marginalne zastosowanie w stosunku do tego, którego można byłoby rozsądnie oczekiwać".
Zdaniem składu powiększonego NSA, skoro w art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE mowa jest o specyfikacji zawartej w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności, to za oczywiste uznać należy, że tak opisany warunek uznania danego przepisu krajowego za "specyfikację techniczną", nie jest spełniony w odniesieniu do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
W uchwale przyjęto także, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie stanowi "innych wymagań", o których mowa w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, gdyż odnosi się do określonego sposobu prowadzenia działalności przez podmioty urządzające gry, a nie do produktów. Nie określa również warunków determinujących w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu.
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że funkcje art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako przepisu penalizującego naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach określonych w technicznym przepisie art. 14 ust. 1 tej u.g.h., którego projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej, nie wyrażają się w represji i odwecie, jako reakcji na ich naruszenie, lecz samoistnie zmierzają do restytucji niepobranych należności i podatku od gier oraz kompensowania w ten sposób strat budżetu Państwa poniesionych w związku z nielegalnym urządzaniem gier hazardowych na automatach. Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie stwierdził także, że "(...) brak poddania się ustawie o grach hazardowych w zakresie określonych nią zasad organizowania i urządzania gier na automatach i urządzanie tych gier w sposób zilustrowany przywołanymi przykładami lub podobnymi im - co do ich istoty - działaniami lub zachowaniami, nie uzasadnia odmowy stosowania w tego rodzaju stanach faktycznych art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, jako podstawy nałożenia kary pieniężnej tylko z tego powodu, że przepis ten penalizuje naruszenie zasad organizowania i urządzania gier na automatach, które określone zostały w przepisie technicznym, którego projekt nie został notyfikowany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy transparentnej."
Mając na uwadze, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że przyjęta w omawianej uchwale wykładnia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. musiała zostać uwzględniona przy ocenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wobec powyższego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez błędną wykładnię, czego następstwem była odmowa jego zastosowanie.
W świetle stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji odmawiając zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie przeprowadził pełnej kontroli zaskarżonej decyzji tj. nie zbadał jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie o nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie 225 p.p.s.a.