Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. VI SA/Wa 1893/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. WSA stwierdził również, że nie podlega ona wykonaniu. Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym.
Na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej w dniach od 10 do 27 czerwca 2008 r. przez funkcjonariuszy Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego w G. w siedzibie przedsiębiorcy – B. M., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą M.-T. F. U.-H. T.-S. B. M. w S., wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na B. M. karę pieniężną w łącznej wysokości 18.950 zł, a po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ponownie nałożył na B. M. karę pieniężną w łącznej wysokości 18.950 zł. Kara została nałożona za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdów bez przerw przy wykonywaniu przewozu drogowego, na podstawie l.p. 10.3 lit. a/ załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: u.t.d.) w wysokości łącznej 9.950 zł; za nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem), za każdą wykresówkę, na podstawie l.p. 11.2.4 załącznika do u.t.d. – w wysokości 1.000 zł; za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, na podstawie l.p. 1.2 załącznika do u.t.d. w wysokości 8.000 zł. W punkcie II organ umorzył postępowanie administracyjne w zakresie naruszenia określonego w Ip. 11.2.4 załącznika do u.t.d., czyli nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem) przez kierowcę B. R. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono szczegółowo naruszenia, za które przypisano wyszczególnione kary jednostkowe.
Odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wniosła B. M., w części dotyczącej kary 9.950zł oraz kary 1.000 zł. W ocenie odwołującej się wymienione kary powinny zostać nałożone na kierowców, którzy dopuścili się stwierdzonych naruszeń, na które ona jako pracodawca nie miała bezpośredniego wpływu. Należycie zorganizowała pracę kierowców, instruowała ich, wydawano im polecenia i kontrolowano. Strona stwierdziła, że przekroczenia kierowcy J. Ś. zostały popełnione świadomie i celowo, w związku z wcześniejszymi upomnieniami ze strony pracodawcy, za co został ostatecznie zwolniony z pracy. Ponadto kierowcy ukończyli stosowne kursy uprawniające do przewozu rzeczy, dlatego powinni posiadać wiedzę w zakresie obsługi przełącznika grup czasowych oraz norm czasu pracy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o "utrzymaniu zaskarżonej decyzji w kwestionowanej części w mocy", uznając, że organ I instancji właściwie ocenił stan faktyczny sprawy w zakresie kwestionowanych naruszeń i trafnie zastosował przepisy prawa, wymierzając karę na podstawie l.p. 10.3 oraz l.p. 11.2 ust. 4 załącznika do u.t.d. Prawidłowo orzekł również o umorzeniu postępowania w zakresie naruszeń, które popełnił B. R. GITD nie uwzględnił zarzutu, aby stwierdzone naruszenia były wyłącznie wynikiem samodzielnych działań kierowców. Za naruszenia te w świetle przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz.
WE L102/1 z 11.04.2006 r.) odpowiedzialność ponosi przedsiębiorstwo transportowe, które zobowiązane jest do sprawowania nadzoru nad kierowcami. Natomiast fakt przeszkolenia pracownika w zakresie przewozu rzeczy nie mógł stanowić okoliczności ograniczającej lub wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy, na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. Szkolenia takie mogą natomiast minimalizować ryzyko popełnienia naruszeń przez kierowców.
Skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. wniosła B. M., ponawiając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. i podając, że dotyczą one naruszeń objętych odwołaniem. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (WSA w W.) uchylił zaskarżoną decyzję z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organ nałożył na skarżącą karę pieniężną za kilkanaście naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli. W ocenie Sądu I instancji, w wypadku wielości naruszeń organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję określającą karę pieniężną, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Konsekwencją wyrażonego stanowiska było uznanie, że kontrolowana decyzja była niepodzielna.
Zatem GITD powinien ponownie rozpoznać w całości sprawę nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym niezależnie od tego, czy strona podniosła zarzuty wobec kilku, czy też jednego naruszenia. Ograniczenie rozpoznania sprawy tylko w zakresie podniesionych w odwołaniu zarzutów stanowiło naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie stwarza podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji "w zakwestionowanym zakresie". Organ odwoławczy odniósł się wprawdzie do naruszenia określonego w l.p. 11.2.4 załącznika do u.t.d., tj. naruszeń, których dopuścił się kierowca B. R., jednak pominął przypisane skarżącej naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W tych okolicznościach WSA w W. uznał, że GITD nie rozpoznał całości sprawy administracyjnej, naruszając wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniało to w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. wniósł GITD, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący temu wyrokowi zarzucił:
- I. Naruszenie przepisów postępowania, przez ich niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 p.p.s.a. przez przyjęcie, że wobec pominięcia przez GITD stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy administracyjnej w całości, naruszając art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy GITD stosownie do art. 16 i art. 127 nie mógł wyjść poza granice odwołania bez rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc rozpoznać sprawę w zakresie w jakim decyzja organu I instancji nie została zaskarżona i stała się ostateczna,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 u.t.d., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na uchyleniu decyzji GITD z tego powodu, że rozstrzygnięcie powołanego organu nie mieściło się w katalogu rozstrzygnięć zawartych w art. 138 k.p.a., podczas gdy było ono zgodne z powołanym przepisem,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na uchyleniu decyzji GITD w całości, przez co naruszono zakaz reformationis in peius, ponieważ skarżąca zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jedynie w części, zatem w pozostałym zakresie sprawa nie była między stronami sporna.
- II. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 92 ust. 1 u.t.d. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie u.t.d. zawsze załatwia jedną sprawę administracyjną i jest niepodzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy było nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia niezależnie od tego, czy strona podnosiła zarzuty wobec kilku, czy też jednego naruszenia, podczas gdy decyzją organu I instancji w ujęciu formalnym rozpoznanych zostało kilka spraw administracyjnych, zaś odwołanie strony dotyczyło wyłącznie niektórych z nich.
W ocenie strony skarżącej sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy miała ewentualna niekompletność decyzji organu odwoławczego polegająca na nieodniesieniu się GITD do wszystkich naruszeń przypisanych B. M. w decyzji organu I instancji. Pomimo że odwołanie i skarga dotyczyły tylko niektórych z nich, to jednak wskazane naruszenia procedury administracyjnej nie mogły mieć wpływu na prawidłowość decyzji GITD w zakresie objętym skargą, a w takim stanie skargę należało oddalić. Skarżący kasacyjnie uznał również za dopuszczalne zaskarżenie decyzji w części, jeżeli pozostałe jej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, tj. odnoszą się do odmiennych rodzajowo naruszeń wymienionych w art. 92 ust. 1 u.t.d. Podstawę tego ma stanowić art. 104 § 2 k.p.a. Od strony postępowania zależy wszczęcie i zakres postępowania odwoławczego. Wykroczenie organu odwoławczego poza granice odwołania stanowiłoby działanie z urzędu, będące rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko takie jest podzielane w judykaturze i doktrynie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co stepuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Postępowanie wszczęte przed NSA wniesieniem skargi kasacyjnej stosownie do treści art. 174 i 183 § 1 p.p.s.a. nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy, ale koncentruje się na kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z urzędu NSA musi uwzględnić tylko przesłanki nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia przez WSA w W. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 15 w związku z art. 16 i art. 127 k.p.a. Ten Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku, może lakonicznie, ale trafnie wskazał, że sprawą administracyjną rozstrzyganą przez GITD w decyzji odwoławczej było nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę B. M., działającą jako firma M.-T. F. H.-U.; T.-S. B. M. w S., na skutek prowadzonej w siedzibie kontroli. Efektem kontroli było rozstrzygnięcie, w treści którego uwzględnione zostały stwierdzone podczas kontroli naruszenia u.t.d. Tak traktował zakres przedmiotowy sprawy organ pierwszej instancji oraz GITD, który rozpoznając odwołanie wcześniejsze, czyli od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w G. z dnia [...] sierpnia 2008 r., wyraźnie w uzasadnieniu stwierdził, że konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości wynika z potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko co do części kar orzeczonych, składających się na łączną karę 18.950 złotych. Wówczas GITD zaznaczył, że poprawne ustalenie kary 8.000 złotych nie daje podstaw do uchylania decyzji tylko w zakresie kar wymierzonych w niewyjaśnionym stanie faktycznym.
Z tego powodu należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA w W., że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej wydana na podstawie przepisów u.t.d. rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, bez względu na to ile naruszeń przepisów ustawy było podstawą do ustalenia wysokości kary. W tym zakresie NSA podziela pogląd wyrażony wcześniej w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08 niepubl.
Konsekwencją takiego ukształtowania sprawy administracyjnej jest niepodzielność postępowania odwoławczego. Zgodzić należy się z poglądem skarżącego kasacyjnie, że postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu, bez inicjatywy strony. Nie można natomiast przyjąć jako trafnego jego zapatrywania, że odwołanie wyznaczyć może zakres tego postępowania. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji rozpatruje całą sprawę bez względu na to, jakie strona podniosła w nim zarzuty, a obowiązek takiego działania ciąży na nim z urzędu. Ograniczenie zakresu orzekania w tym postępowaniu musi być traktowane jako naruszenie prawa. Zdaniem NSA jest to naruszenie istotne, bo przekreśla wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności.
Nie do przyjęcia jest pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że objęty skargą kasacyjną wyrok godzi w instytucję ostateczności decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby GITD rozpoznał sprawę odwoławczą i uchylił decyzję, od której nie złożono odwołania. W przedmiotowej sprawie odwołanie zostało złożone, zatem trudno dopatrzeć się naruszenia wskazywanego przez kasatora, którym ma być dotknięty wyrok WSA w W. Nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 92 ust. 1 u.t.d. Tak postawiony zarzut kasacyjny jest niejasny, skoro strona skarżąca w istocie ogranicza to naruszenie do niewłaściwego stosowania art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. i zarzuca WSA w W., że dopatruje się wydania decyzji odwoławczej z naruszeniem treści tego przepisu.
W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał na naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. Podzielić należy to stanowisko i zgodzić się z poglądem prezentowanym w wyroku, że organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. może wydać jedno z rozstrzygnięć wskazanych w tym przepisie. Nie może tworzyć w tym zakresie własnych wariantów rozstrzygania, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.
NSA nie znajduje także podstaw do uznania zasadności zarzutu wskazującego na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 16, art. 127 § 1 i art. 139 k.p.a., a polegającego na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów.
WSA w W. nie dopuścił się naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż strona złożyła od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie, a ze względu na charakter sprawy w sprawie nałożenia kary na podstawie u.t.d. decyzja donosi się do jednego przedmiotu, bez względu na to, że łączne określenie kary jest sumą kar z tytułu różnych naruszeń.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
- s. J. Sieńczyło-Chlabicz s. Z. Czarnik s. T. Cysek