Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r. VI SA/Wa 1384/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w W. oddalił skargę E. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
W dniu 1 grudnia 2009 r. na ul. [...] Inspektor W.-M. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego dokonał kontroli samochodu marki [...] wraz z naczepą nr [...], kierowanego przez P. B. Na okoliczność podjętych czynności i dokonanych ustaleń sporządzono protokół, a wyniki kontroli legły u podstaw wszczętego z urzędu postępowania wobec E. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "T.-B." w B. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] W.-M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na E. B. karę pieniężną w łącznej kwocie 1.500 zł, w tym karę 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, oraz 500 zł za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Organ wyjaśnił, że znajdujący się w pojeździe tachograf nie posiadał ważnych badań okresowych, które należało wykonywać co dwa lata.
Tymczasem tabliczka znamionowa ostatniego badania wskazywała datę 1.01.2007 r., a fakt braku aktualnego badania ostatecznie przyznała E. B. Niepoddanie urządzenia kontroli okresowej stanowiło naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.; dalej: u.t.d.) i l.p. 11.1 ust. 1 lit. d) załącznika do u.t.d. podlegało karze.
Ponadto kierowca wykonujący międzynarodowy transport drogowy na rzecz E. B. nie okazał do kontroli zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz o ukończeniu kursu na przewóz rzeczy. Wprawdzie dokument taki strona złożyła do akt sprawy, jednak decydujące znaczenie dla wymiaru kary miał fakt jego nieokazania podczas kontroli. Pomimo oświadczenia kierowcy, że dokumentu tego zapomniał zabrać z domu, organ nie znalazł podstaw do umorzenia w tym zakresie postępowania, na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d.
Odwołanie od wymienionej decyzji, w części dotyczącej kary 500 zł, wniosła E. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że obowiązek posiadania przez kierowcę zaświadczenia i okazywania go na żądanie uprawnionego organu wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701). Zatem na podstawie art. 92 ust. 1 i l.p. 1.7 załącznika do u.t.d. zasadnie wymierzono karę 500 zł. W ocenie GITD oświadczenie kierowcy, że zaświadczeniem dysponował, lecz pozostawił go przez zapomnienie w domu, nie stanowiło okoliczności, która mogłaby uwolnić przewoźnika – E. B. - od odpowiedzialności na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. Okoliczność tę powinna przewidzieć i jej przeciwdziałać dokładając jako przedsiębiorca maksimum staranności, aby działalność gospodarcza prowadzona była zgodnie z przepisami. W sprawie nie doszło również do dwukrotnego ukarania za ten sam czyn, ponieważ kierowcę ukarano mandatem karnym za wykroczenie, natomiast na przewoźnika nałożono karę administracyjną.
W skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. E. B. zakwestionowała ustalenie GITD, w szczególności te, które zakładają, że nie dołożyła staranności w wyposażeniu kierowcy w stosowne dokumenty. Zaświadczenie wystawione dnia [...] października 2009 r., tj. przed dniem kontroli, wydała P. B., a ten zapomniał zabrać go z domu, na co nie miała wpływu, ponieważ siostrzeniec mieszka pod innym adresem.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd podkreślił, że administracyjna odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków określonych w u.t.d., ciążąca na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy, ma charakter obiektywny i niezależny od winy. Ponadto przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za skutki działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu danej działalności. Powinien zatem przyjąć rozwiązania organizacyjne, które dyscyplinowałyby osoby świadczące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Wyłączenie odpowiedzialności, przewidziane w art. 93 ust. 7 u.t.d., byłoby możliwe, gdyby określone zdarzenia lub okoliczności nastąpiły bez możliwości ich przewidzenia, a przedsiębiorca by wykazał, że dołożył należytej staranności, czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a mimo to na skutek nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa.
Okoliczności takich w ocenie sądu I instancji skarżąca jednak nie wykazała. Wobec naruszenia obowiązku wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty, które należało okazać do kontroli, organy obu instancji prawidłowo wymierzyły karę pieniężną w kwocie 500 zł, wyczerpująco badając wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, należycie uzasadniając zajęte stanowisko w kontekście treści art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 11 stycznia 2011 r. wniosła E. B., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła:
- I. Naruszenie prawa materialnego, art. 93 ust. 7 u.t.d. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrolowany kierowca nie posiadał podczas kontroli drogowej wymaganego dokumentu wskutek okoliczności, których strona nie mogła przeciwdziałać, a także pkt l.p. 1.7 załącznika do u.t.d. przez niewłaściwe jego zastosowanie w okolicznościach sprawy wskazujących, że kontrolowany kierowca wyposażony został przez stronę w wymagany dokument;
- II. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja GITD wydana została z naruszeniem art. 93 ust. 7 u.t.d. i l.p. 1.7 załącznika do u.t.d. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego sprawy.
Skarżąca kasacyjnie uważa, że spełniła wymóg ustawowy i wyposażyła kierowcę w wymagane zaświadczenie, przekazując dokument kierowcy. Uczyniła zatem wszystko, czego można było oczekiwać dla zapewnienia, aby kierowca mógł okazać go do kontroli. Wymaganie podjęcia rozwiązań organizacyjnych mających na celu każdorazowe kontrolowanie kierowcy, czy dysponuje wszystkimi wymaganymi dokumentami przekracza zakres racjonalnych wymagań. W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie zachodziły zatem przesłanki określone w art. 93 ust. 7 u.t.d. do odstąpienia od nałożenia kary.
Ponadto w l.p. 1.7 załącznika do u.t.d. mowa jest o naruszeniu obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, a nie np. o nieokazaniu do kontroli drogowej wymaganych dokumentów. Gdy kierowca został wyposażony przez przedsiębiorcę w wymagane dokumenty, ale ich nie okazał do kontroli, powinien ponieść wyłącznie odpowiedzialność na zasadzie art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wyjaśnić należy, że z treści przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie wiąże się z ponownym rozpoznaniem sprawy, ale ogranicza się do rozpoznania zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą postępowania kasacyjnego jest kontrola zgodności z prawem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, w ramach którego taki wyrok zapadł. Z urzędu NSA musi wziąć pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły, zatem skarga kasacyjna może być merytorycznie rozpoznana.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 93 ust. 7 u.t.d. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. odnosi się do naruszeń prawa materialnego, a nie postępowania. Zatem WSA w W. nie mógł naruszyć tego przepisu jako przepisu procesowego, a naruszenie takie nie mogło mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Dopatrując się naruszenia przepisów postępowania, skarżąca kasacyjne wskazuje na błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy administracji oraz akceptację tego stanu w wyroku WSA w W. Zarzut taki jest chybiony, gdyż stan faktyczny sprawy jest niesporny i przez stronę nie był kwestionowany. Fakty ustalone, będące podstawą faktyczną skarżonego kasacyjnie wyroku, są oczywiste i sprowadzają się do ustalenia, że kierowca P. B. w chwili kontroli nie posiadał dokumentów takich jak: zaświadczenie o zatrudnieniu i o spełnieniu obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.
Niewątpliwe było również ustalenie, że urządzenia rejestrujące pracę kierowców nie miały aktualnego świadectwa legalizacyjnego. Zatem stan faktyczny, który kwestionuje skarżąca kasacyjnie nie był wątpliwy i tak ustalone okoliczności faktyczne legły u podstaw wyrokowania przez WSA w W. Z tego powodu nie można wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucić naruszeń prawa w zakresie oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy. Zarówno WSA w W., jak i organy inspekcji transportu drogowego inaczej oceniły konsekwencje prawne wynikające z ustaleń faktycznych niż oczekiwałaby skarżąca, jednak taka rozbieżność oceny nie wiąże się z naruszeniem przepisów postępowania, ale mogłaby zostać uznana za błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, zatem nie może to być podstawa kasacyjna wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w skardze kasacyjnej. Zdaniem skarżącej WSA w W. naruszył przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez niewłaściwą ocenę decyzji organów inspekcji transportu drogowego, w której przyjęły one i niewłaściwie zastosowały dyspozycję tej normy do sytuacji ustalonej w postępowaniu administracyjnym. Analiza akt sprawy wskazuje, że w postępowaniu organy nie stosowały art. 93 ust. 7 u.t.d., bo przecież postępowanie było prowadzone w sprawie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia u.t.d., a nie w sprawie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wprawdzie WSA w W. w uzasadnieniu wyroku wskazuje art. 93 ust. 7 u.t.d. i odnosi się do przesłanek określonych w przepisie, jednak nie czyni z tego analizy podstawy prawnej wyrokowania i oceny legalności decyzji, ale traktuje to jako polemikę z zarzutem skargi E. B., że w jej sprawie powinien mieć zastosowanie ten przepis.
Jednak u podstaw orzekania administracyjnego i kontroli tych rozstrzygnięć wskazany przepis nie występował. W takiej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego mógłby opierać się na niezastosowaniu przepisu, który powinien być stosowany, a nie jego niewłaściwym zastosowaniu. Wprawdzie uzasadnienie wyroku WSA w W. traktuje kwestię podstawy prawnej wyrokowania w sposób ogólny i mało precyzyjny, jednak z tego faktu nie można wywodzić wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia, skoro Sąd pierwszej instancji przyjmuje i daje temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, że organy administracji poprawnie zastosowały przepisy prawa ustalając karę, a strona wnosząca skargę kasacyjną nie stawiała zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie kompletności uzasadnienia.
NSA zwraca uwagę, że zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie zarówno brak zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także zgodność wyroku WSA w W. z prawem nie pozwalają uwzględnić skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez organy administracji, kierowca był zobowiązany do posiadania dokumentów w chwili kontroli. Obowiązek taki wynika z art. 5 ustawy z dnia 17.11.2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701) i polega na tym, że kierowca do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań wynikających z ustawy.
Brak takich dokumentów w chwili kontroli obciąża także przedsiębiorcę przewozowego, co trafnie przyjęły organy i zaakceptował WSA w W. w skarżonym wyroku.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
- s. J. Sieńczyło-Chlabicz s. Z. Czarnik s. T. Cysek