Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1805/11 oddalił skargę E. W. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: GIJHAR-S) z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w G. działając na podstawie art. 21 i art. 40a ust. 4 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), dalej: "u.j.h.", wymierzył E. W. prowadzącej działalności gospodarczą pod firmą "U. Z. Rz. E. W.", P.-G. [...], [...] L., karę pieniężną w wysokości 21.721 zł za to, że w dniach [...] września 2010 r. uniemożliwiła organowi Inspekcji przeprowadzenie kontroli, której przedmiotem była prawidłowość klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP, poprzez niewpuszczenie inspektora na teren ubojni w dniach [...] września 2010 r. oraz osobistą nieobecność na terenie zakładu, niewyznaczenie osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy oraz odmowę wyrażenia zgody na przeprowadzenie kontroli w obecności pracownika w dniu [...] września 2010 r., co stanowiło naruszenie art. 24 pkt 1-3 oraz art. 25 ust. 2 u.j.h. w związku z art. 79a ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), dalej: "u.s.d.g.".
Z uzasadnienia decyzji wynika, że stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie notatek służbowych inspektora upoważnionego do przeprowadzenia kontroli z dni [...] września 2010 r., w których inspektor opisał brak możliwości podjęcia czynności kontrolnych, notatki służbowej z dnia [...] września 2010 r., w której inspektor wskazał, że obecny w zakładzie pracownik (syn właścicielki – Ł. W.) uniemożliwił przeprowadzenie kontroli i nie wskazał innej osoby do udziału w czynnościach kontrolnych, protokołu przesłuchania w dniu [...] grudnia 2010 r. E. W., która wyjaśniła m.in., że nie upoważniła żadnej osoby do udziału w czynnościach kontrolnych podczas jej nieobecności w zakładzie oraz pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] października 2010 r. zwierającego informację o prowadzonych [...] września ubojach trzody chlewnej w zakładzie E. W. Mając na uwadze zebrany w tej sprawie materiał dowodowy organ uznał, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli popełniono z winy umyślnej, a zatem za ten czyn należało stronie wymierzyć karę pieniężną.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. GIJHAR-S po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 21 w związku z art. 40a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.j.h. w związku z art. 79a ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 u.s.d.g.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 165, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 45, s. 200 ze zm.) kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc. W oparciu o ten przepis oraz art. 79a ust. 1 i ust. 9, art. 80 ust. 3 i ust. 5 u.s.d.g. organ odwoławczy stwierdził, że na organie I instancji nie ciążył prawny obowiązek poinformowania podmiotu kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że inspektor miał prawo podjąć działania kontrolne, a w sytuacji odmowy wpuszczenia go na teren ubojni przez pracownika tej ubojni nie musiał korzystać z asysty policji, bowiem w czynnościach kontrolnych mógł uczestniczyć inny pracownik tego zakładu (strona zatrudnia czterech pracowników) bez udziału funkcjonariusza publicznego. Skoro [...] września 2010 r. pracownik ubojni po okazaniu mu legitymacji służbowej przez inspektora, odmówił wpuszczenia go do pomieszczeń zakładu, to czyn ten słusznie został potraktowany jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Organ odwoławczy zaznaczył też, że strona nie wywiązała się z obowiązku pisemnego wskazania osoby upoważnionej do jej reprezentacji w trakcie kontroli, w szczególności w czasie swojej nieobecności. Zatem karę pieniężną nałożono zasadnie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. E. W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca argumentowała, że nie uniemożliwiała przeprowadzenia kontroli w swoim zakładzie, a poza tym nie powinna być poddana kontroli co do prowadzenia klasyfikacji w systemie EUROP, ponieważ nie spełniała warunków podlegania przepisom normującym EUROP.
W odpowiedzi na skargę GIJHAR-S wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy ustalono prawidłowo.
W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ulega wątpliwości, że inspektorzy organu w dniach [...] oraz [...] września 2010 r. podjęli próby kontroli ubojni skarżącej. Celem kontroli, określonym wprost w upoważnieniu do jej przeprowadzenia, było ustalenie, czy właścicielka ubojni prowadziła klasyfikację tusz wieprzowych w systemie EUROP od momentu wznowienia działalności ubojni, tj. od dnia [...] czerwca 2010 r., oraz czy obecnie dokonuje tej klasyfikacji.
Okres objęty kontrolą został wybrany nieprzypadkowo, gdyż GIJHAR-S uznał, że właścicielka ubojni nie była objęta obowiązkiem prowadzenia klasyfikacji tusz wieprzowych w okresie od [...] grudnia 2008 r. do [...] września 2010 r., z uwagi na liczbę tusz nieprzekraczającą 200 świń tygodniowo średniorocznie.
Sąd uznał, że czynności kontrolne podjęte w dniach [...] września 2010 r. przez organ zostały uniemożliwione celowo i w sposób umyślny.
Z akt sprawy wynika, że w dniach [...] września 2010 r. ubojnia była zamknięta, a próby nawiązania kontaktu telefonicznego z właścicielką przez telefon stacjonarny i komórkowy nie powiodły się. Z kolei w dniu [...] września 2010 r. inspektor zastał pod wskazanym adresem pracownika ubojni – syna właścicielki, który z powodu nieobecności właścicielki i braku upoważnienia do reprezentacji zakładu podczas kontroli urzędowych nie wyraził zgody na wejście kontrolującego do pomieszczeń produkcyjnych. Ponadto syn właścicielki oświadczył, że w tym czasie, tj. o godzinie [...] ubój nie jest prowadzony. Po rozmowie telefonicznej z właścicielką ubojni odmówił podpisania oświadczenia o nieprowadzeniu uboju.
Natomiast zgodnie z informacją przesłaną przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w dniach [...] września 2010 r. w ubojni od godziny [...] do godziny [...] prowadzono ubój trzody chlewnej. Organ dysponował nadto notatkami służbowymi inspektora, potwierdzającymi (w dniach [...] września 2010 r.) fakt zamknięcia bram wjazdowych do zakładu oraz niemożność telefonicznego porozumienia się z właścicielką ubojni, a w notatce z dnia [...] września 2010 r. odmowę wpuszczenia inspektora do pomieszczeń produkcyjnych zakładu oraz podpisania stosowanego oświadczenia przez syna właścicielki.
Jednocześnie w trakcie przesłuchania właścicielka zaprzeczyła, aby w dniach [...] września 2010 r. uniemożliwiała przeprowadzanie kontroli. Stwierdziła również, że wejście na teren zakładu było możliwe po wcześniejszym z nią kontakcie. Ponadto zeznała, że zatrudnia czterech pracowników, w tym syna. Syn przez kilka lat dzierżawił i prowadził ubojnię, więc powinien być doskonale zorientowany w procesie produkcyjnym. Mimo to właścicielka ubojni nie wyznaczyła żadnej osoby upoważnionej do udziału w kontroli w razie jej nieobecności ewidentnie naruszając obowiązujące przepisy.
Przedstawione wyżej okoliczności organ ocenił w kontekście wyników kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2010 r. Kontrola ta dotyczyła prawidłowości klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP w ubojni skarżącej. Podczas tej kontroli nie prowadzono uboju, natomiast w komorze chłodniczej stwierdzono fakt składowania dwóch nieoznakowanych tusz oraz prowadzenie uboju w czerwcu (830 szt.) oraz w lipcu (1504 szt.) bez klasyfikowania ubitych tusz wieprzowych w systemie EUROP.
Z oświadczenia właścicielki ubojni wynika, że od dnia [...] czerwca 2010 r. ponownie podjęła działalność gospodarczą w zakresie uboju trzody chlewnej i bydła, a jej syn z dniem [...] czerwca 2010 r. zrezygnował z prowadzenia uboju zwierząt rzeźnych. Oznacza to, że wyniki wskazanej kontroli w znaczącej części odnoszą się do działalności gospodarczej właścicielki ubojni, w tym do nieklasyfikowania ubitych tusz wieprzowych w systemie EUROP.
Zdaniem Sądu w omówionych okolicznościach organy trafnie nie dały wiary twierdzeniom skarżącej, dotyczącym braku możliwości przeprowadzenia kontroli w dniach [...] września 2010 r. Organy właściwie uznały, że uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli miało charakter umyślny, było działaniem celowym, zmierzającym do ukrycia faktu nieklasyfikowania ubitych tusz wieprzowych w systemie EUROP. Zasadnie też organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja odnosi się jedynie do kontroli podejmowanej w dniach [...] oraz [...] września 2010 r.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do braku pisemnego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli przez organ, gdyż z przepisów unijnych wynika jednoznacznie, że kontrole tego rodzaju mogą być przeprowadzane bez żadnego uprzedniego zawiadomienia.
Sąd nie podzielił też zarzutu skargi, że wobec braku postronnego świadka, wszelkie notatki sporządzone przez pracownika organu nie mogły zostać uznane za wiarygodne dowody w sprawie. Notatki te potwierdzają fakt zamknięcia ubojni w terminach – jak ustalono na podstawie informacji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. – w których w ubojni prowadzony był ubój zwierząt rzeźnych.
Sąd uznał także za bezzasadną argumentację skargi, że fakt okazania przez kontrolującego legitymacji służbowej pracownikowi ubojni – synowi skarżącej w biurze zakładu, nie miał znaczenia w sprawie. W tym zakresie Sąd podtrzymał stanowisko organu, że po wylegitymowaniu się i okazaniu stosownego upoważnienia inspektor miał prawo wstępu do pomieszczeń kontrolowanej ubojni. W tej sytuacji brak zgody pracownika na podjęcie czynności kontrolnych przez inspektora słusznie został potraktowany jako uniemożliwianie kontroli. Choćby w tej sytuacji, będącej następstwem rozmowy pracownika z właścicielką ubojni, trudno mówić o niezawinionym działaniu podmiotu kontrolowanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że skarżąca jako właścicielka ubojni była objęta obowiązkiem klasyfikacji tusz wieprzowych w systemie EUROP od [...] stycznia 2007 r., na co wskazuje liczba ubitych sztuk trzody chlewnej w 2006 r., przekraczająca ilość 200 sztuk tusz wieprzowych tygodniowo średniorocznie (protokół kontroli z dnia [...] kwietnia 2007 r.). Wobec nieprowadzenia przez nią tej klasyfikacji – co stwierdzono podczas kontroli przeprowadzanej w dniu [...] kwietnia 2007 r. – organ w dniu [...] lutego 2010 r. podjął próbę przeprowadzenia kolejnej kontroli w ubojni. Obecna w tym czasie właścicielka ubojni oświadczyła, że od dnia [...] stycznia 2008 r. zaprzestała prowadzenia dotychczasowej działalności. Zakład został przejęty na podstawie umowy dzierżawy przez jej syna, ona zaś podjęła ponownie tę działalność z dniem [...] czerwca 2010 r. Przeprowadzona w dniu [...] września 2010 r. kontrola potwierdziła fakt nieklasyfikowania ubitych tusz wieprzowych w systemie EUROP.
W związku z tym organ miał podstawy do ponowienia kontroli w dniach [...] września 2010 r. Ilość tusz wieprzowych nieobjętych przedmiotową klasyfikacją, ujawniona przez kontrolę z dnia [...] września 2010 r., pozwalała zasadnie sądzić, że wielkość produkcji ubojni przekroczy ilość 200 sztuk tusz wieprzowych tygodniowo średniorocznie. Przedstawione przez syna właścicielki raporty przesyłane do organu dotyczyły przecież okresu, w którym skarżąca nie podjęła jeszcze ponownie działalności gospodarczej w zakresie uboju zwierząt rzeźnych, a zatem nie odnoszą się do okresu poddanego kontroli.
Trafnie też organy odwołały się w tej kwestii do art. 24 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1249/2008 z dnia 10 grudnia 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrożenia wspólnotowych skal klasyfikacji tusz wołowych, wieprzowych i baranich oraz raportowania ich cen (Dz. U. UE z dnia 16 grudnia 2008 r. L 337, s. 3), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1249/2008", stwierdzającego, że kontrole należy przeprowadzać co najmniej dwa razy na trzy miesiące we wszystkich zatwierdzonych zakładach, w których średnia roczna wielkość uboju wynosi 200 lub więcej świń tygodniowo. To w istocie przepisy tego rozporządzenia wyznaczają częstotliwość przeprowadzania przez organy kontroli w określonych zakładach.
II
Skargę kasacyjną złożyła E. W. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach.
Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 80 ust. 3 i 5 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie, względnie nieprawidłowe zastosowanie.
Uzasadniając zarzut wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nieprawidłowo zastosował art. 80 u.s.d.g., wskazując, że syn właścicielki ubojni winien być zorientowany w procesie produkcyjnym, gdyż pracował w ubojni od kilku lat.
Art. 80 ust. 3 u.s.d.g. nakłada na kontrolowanego przedsiębiorcę obowiązek pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentacji. Przepis ten jednak nie stanowi podstawy prawnej nałożenia na kontrolowanego obowiązku ustanowienia swojego pełnomocnika, bo sformułowanie "pisemne wskazanie osoby upoważnionej" nie jest tożsame z czynnością prawną udzielenia pełnomocnictwa. Omawiany artykuł stanowi próbę unormowania swoistej fikcji prawnej poprzez pośrednie ustalenie osoby upoważnionej bez konieczności badania faktycznego stosunku łączącego ją z kontrolowanym przedsiębiorcą i ma na celu realizację art. 80 ust. 1 u.s.d.g. To rozwiązanie jest wątpliwe ze względu na brak unormowania w u.s.d.g. sankcji za niewykonanie tego obowiązku.
Zdaniem kasatorki nie można domniemywać umocowania pracownika do wpuszczenia i przeprowadzenia w jego obecności kontroli.
GIJHAR-S skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu nie mogła być uwzględniona.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wskazuje art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z nich nie wystąpiła.
Rozpoznanie sprawy przez NSA w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że sąd związany jest wskazanymi w skardze podstawami, a przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym mogą być tylko zarzuty podniesione w skardze i uzasadnione zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zatem jeżeli skarga nie formułuje zarzutów, to nie mogą być one przedmiotem oceny w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 80 ust. 3 i ust. 5 u.s.d.g. Zdaniem kasatorki naruszenie tych przepisów polega na ich niezastosowaniu lub niewłaściwym zastosowaniu. Poprawne i skuteczne zbudowanie zarzutu kasacyjnego wymaga nie tylko wskazania na czym polega naruszenie prawa ale także uzasadnienia, które jednoznacznie wskaże na sposób tego naruszenia w postępowaniu przed Sądem I instancji. Zarzut kasacyjny nie spełnia tego warunku. Kasatorka stwierdza, że podstawą skargi jest naruszenie art. 80 ust. 3 i 5 u.s.d.g., przy czym w uzasadnieniu skargi odnosi się ogólnie do art. 80 u.s.d.g., a szczegółowo wskazuje art. 80 ust. 3 ustawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna musi umożliwiać merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów, a to jest możliwe tylko wówczas, gdy zostają one należycie uzasadnione.
W ocenie Sądu zarzut rozpoznanej skargi kasacyjnej nie spełnia tego warunku. Podkreślić należy, że WSA w W. oddalając skargę na decyzję GIJHAR-S nie stosował w swoim postępowaniu art. 80 ust. 3 i ust. 5 u.s.d.g. Sąd ten tylko kontrolował postępowanie, w którym ten przepis stosowano, zatem skarga kasacyjna powinna jako zarzut wskazywać te przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone przez WSA w W., a przez to wyrok objęty skargą jest niezgodny z prawem. Skarga takiego zarzutu nie stawia. Z tego też powodu Sąd nie może domniemywać, które przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji i jakie mają być ich konsekwencje dla oceny skuteczności samej skargi.
Z treści uzasadnienia skargi wynika, że kasatorka argumentuje tylko naruszenie art. 80 ust. 3 u.s.d.g. Zdaniem strony wskazany przepis nie stanowi podstawy do przyjmowania dla kontrolowanego przedsiębiorcy obowiązku ustanawiania pełnomocnika do uczestnictwa w czynnościach kontrolnych. Nakłada on tylko obowiązek pisemnego wskazania osoby upoważnionej do udziału w czynnościach kontrolnych, gdy przedsiębiorca nie bierze w nich udziału, a takie uprawnienie przysługuje temu podmiotowi na podstawie art. 80 ust. 1 u.s.d.g. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji przyjął takie rozumienie przepisu, a jest ono niezgodne z jego treścią.
Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. WSA w W. jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że organy w postępowaniu administracyjnym prawidłowo przyjęły, że w ubojni skarżącej kontrola była prowadzona na podstawie przepisów u.s.d.g., co oznacza, że miały do niej zastosowanie reguły określone w tych przepisach. Kontrolę taką prowadzi się na zasadach określonych w u.s.d.g., jeżeli inne zasady i tryb nie wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego. Sąd I instancji trafnie przyjął, że organy w tym zakresie poprawnie stosowały treść art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1249/2008 dającego podstawę do prowadzenia kontroli bez uprzedniego powiadomienia.
W kontekście tej regulacji należy wykładać treść art. 80 ust. 3 u.s.d.g. i w ten sposób działał WSA w W., przyjmując, że organy poprawnie zastosowały ten przepis stwierdzając, że podczas kontroli przedsiębiorcy prowadzącego ubojnię ten podmiot ma prawo do udziału w tych czynnościach osobiście albo przez upoważnionego pracownika. Nieobecność podczas kontroli przedsiębiorcy albo jego pracownika jest działaniem uniemożliwiającym przeprowadzenie tych czynności, a to daje podstawę do zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.j.h.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a.