Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1469/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymał w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 20.500 zł, w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. W pozostałym zakresie zaś zaskarżoną decyzję uchylono oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12.500 zł na podstawie:
- 1) lp. 11.4 pkt. 1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.). dotyczącego wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy – 500 zł(łączna kara ze względu na krotność naruszenia 3 × 500 zł wyniosła 1500 zł)
- 2) na podstawie lp. 1.8. 2 załącznika do wymienionej ustawy- dotyczącego nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień – 500 zł (łączna kara ze względu na krotność naruszenia 22 × 500 zł wyniosła 11000 zł).
Naruszenia przepisów skutkujące wymierzeniem kar pieniężnych zostały stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r. w przedsiębiorstwie skarżącego – P. D. B. B., która obejmowała: analizę dokumentów, przewozowych oraz dokumentacji kierowców związanej z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz właściwego używania urządzeń rejestrujących. Ustalenia zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 1.500 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 1.8.2 załącznika do u.t.d. oraz nałożył karę pieniężna w wysokości 500 zł, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 11.000 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 11.4 pkt. 1 załącznika do u.t.d.
Wyjaśniając podstawy prawne nałożenia kary z tytułu lp. 1.8.2 załącznika do u.t.d. organ II instancji podniósł, iż wymagania wobec kierowców określone w art. 3 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym art. 39l u.t.d., nie zostały spełnione w stosunku do wszystkich zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców (art. 39a u.t.d.). Łączna kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia winna wynosić 500 zł, niezależnie do liczby kierowców w stosunku do których nie dopełniono wymaganych obowiązków.
Odnosząc się do naruszenia określonego w lp. 11.4 pkt. 1 załącznika do u.t.d. organ odwoławczy wskazał, że przedsiębiorca na wezwanie organu do okazania dokumentów związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów czasu pracy kierowców z kontrolowanego okresu, nie okazał żadnej ewidencji czasu pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Nie okazano również tarcz tachografów używanych w pojazdach będących w posiadaniu przedsiębiorcy. Nadto, upoważniony do reprezentowania przedsiębiorcy w toku kontroli p. J. K. oświadczył, iż w okresie objętym kontrolą w przedsiębiorstwie nie prowadzono ewidencji czasu pracy kierowców, a ponadto nie udostępniono tarcz tachografu z tego powodu "iż zostały zalane cieknącą z sufitu poprzez wywietrznik wodą. Na zniszczonych tarczach uwidoczniony był przewóz drogowy wykonywany w ramach krajowego zarobkowego transportu drogowego". Złożone zostało również oświadczenie, z którego wynika iż w kontrolowanym okresie przedsiębiorca zatrudniał A. K. (na okres próbny) oraz na umowę zlecenie A. S. Przedsiębiorca oświadczył także, iż w okresie kontrolnym pojazdami kierował również P.B.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji niezasadnie przyjął, że przedsiębiorca nie okazał jedynie 22 wykresówek, co do których ustalono w oparciu o dokumentację finansowo-księgową, jakie przewozy drogowe przekraczały trasę 100 km od bazy przedsiębiorstwa. Wziąwszy pod uwagę, iż kontroli poddano okres od [...] kwietnia 2008 do [...] kwietnia 2009 r. przedsiębiorca winien był okazać wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu za cały kontrolowany okres w przypadku trzech kierowców: P. B., A. S., A. K. za okres [...] r. W rzeczywistości kara pieniężna przekroczyłaby pułap określony w art. 92 ust. 1 u.t.d. Jednakże organ II instancji stosując zasadę wyrażoną w art. 139 k.p.a. nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie nałożonej kary z tytułu naruszenia lp. 11.4 pkt. 1 zał. do u.t.d.
Organ odwoławczy wskazał również, że strona nie przedstawiła dowodów lub wniosków dowodowych, które jednoznacznie potwierdziłyby, iż dochowała należytej staranności w przechowywaniu prowadzonej dokumentacji, tj. wykresówek kierowców. Przechowywanie wykresówek w miejscu, w którym mogą one zostać w każdej chwili zalane, trudno uznać za przejaw profesjonalnej dbałości o dokumentacje firmową i uznać przypadkową utratę dokumentów za okoliczność, która mogłaby wyłączać odpowiedzialność skarżącego za brak wykresówki dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył B. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 11.000,00 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do u.t.d (pkt. 2 decyzji organu II instancji) oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim nakłada na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.000,00 zł w związku z naruszeniem lp. 11.4 pkt. 1 u.t.d. Skarżący polemizując z organem II instancji podnosił między innymi, iż przechowywanie przez przedsiębiorcę dokumentacji firmy w specjalnie wynajętym w tym celu pomieszczeniu biurowym nie jest przejawem profesjonalnej dbałości o tę dokumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę złożoną co do kary pieniężnej, wymierzonej na podstawie z lp. 11.4 pkt. 1 załącznika do u.t.d., wskazał, że pracodawca ma obowiązek prowadzić ewidencję czasu pracy zatrudnionych kierowców w rozliczeniu dobowym, tygodniowym i przyjętym okresie rozliczeniowym. Ewidencja ta, w związku z wprowadzonym obowiązkiem używania tachografów, ma przede wszystkim formę wypisów z tachografu (tzw. wykresówek) lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Przedsiębiorstwo ma obowiązek przechować wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu. Wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej, jak i z karty kierowcy, mają być dostępne na terenie przedsiębiorstwa.
W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca podczas kontroli w przedsiębiorstwie obejmującej okres 1 roku nie przedstawił zarówno wymaganej dokumentacji kierowców (sankcjonowane karą określoną w lp. 1.8), jak i nie okazał ani jednej wykresówki lub dokumentu potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu.
Jako zasadniczy powód braku możliwości okazania tych wykresówek skarżący wskazał zalanie specjalnie wynajętego w tym celu pomieszczenia biurowego, w którym je przechowywano, przez gwałtowną nawałnicę. Sąd I instancji wskazał, że nie ma żadnych podstaw, by kwestionować to zdarzenie, ale też nie ma żadnych podstaw do przeprowadzania jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Z punktu widzenia ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza art. 93 ust. 7 tej ustawy, istotne jest wyjaśnienie, czy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Tylko w takiej sytuacji właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Sąd I instancji zauważył, że zdarzenie czy okoliczność, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy, po pierwsze – prowadzi do powstania jakiegoś naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, które w normalnych warunkach byłoby karane w postępowaniu administracyjnym odpowiednią karą administracyjną, po wtóre – nie ma charakteru absolutnego, tzn. nie jest związane z absolutną niemożnością przewidzenia, lecz wiąże się z małym prawdopodobieństwem wystąpienia – w świetle obiektywnej oceny wydarzeń. W przeciwnym przypadku przepis ten byłby praktycznie nie do zastosowania.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie uznał, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, że przedsiębiorca nie tylko nie wykazał, iż rzeczywiście oraz prawidłowo ewidencjonował czas pracy kierowców, ale przy tym nie dołożył należytej staranności w przechowywaniu owej dokumentacji, czego można było wymagać od podmiotu wykonującego profesjonalnie transport drogowy. Wymóg przechowywania przez okres 1 roku przez przedsiębiorcę wykresówek zatrudnionych przez niego kierowców ma charakter bezwzględny, wynikający wprost z przepisów prawa unijnego. Odpowiedzialność z tytułu naruszenia tego wymogu, zawartego w szeregu przepisach, ma charakter administracyjny, zobiektywizowany. Można tu wręcz mówić o odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Utrata wykresówek z powodu normalnych w istocie zjawisk atmosferycznych nie należy w istocie do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.
Przeciwnie, mógł i powinien je przewidzieć, zwłaszcza przy zachowaniu należytej staranności przy wynajmie pomieszczenia, w którym przechowywano wykresówki, a co za tym idzie – należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d., zwalniające podmiot wykonujący przewozy z odpowiedzialności.
Wystąpienie zdarzenia w postaci nawałnicy jest obojętne, zwłaszcza jako przyczyna zniszczenia wykresówek. Istotny jest natomiast sam fakt nieokazania tych wykresówek organom kontroli – przy braku zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, co mogłoby stanowić przesłankę zwalniającą go z odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie szeroko rozumianego prawa transportu drogowego.
Przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało potrzeby do sięgania do dowodów wnioskowanych przez stronę w tym do przeprowadzenia oględzin. Trudno wręcz stwierdzić, co wobec poczynionych ustaleń miałyby one wykazać (Fakt istnienia burzy, zalania pomieszczenia, w którym były one przechowywane, czy fakt zniszczenia wykresówek, w równym stopniu nieistotne w sprawie z prawnego punktu widzenia).
W przedmiotowej sprawie nie zaistniała potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompleksowy i w pełni daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść orzeczenia, przez jego błędną wykładnię, poprzez błędne przyjęcie, iż:
- a) zdarzenie czy okoliczność, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. "prowadzi do powstania jakiegoś naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, które w normalnych warunkach byłoby karane w postępowaniu administracyjnym odpowiednią karą administracyjną" (str. 23), podczas gdy art. 93 ust. 7 przedmiotowej ustawy nie może zostać uznany za jedynie wyłączający odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów, a winien być interpretowany również jako przepis nakładający na organ obowiązek starannego zbadania wszelkich okoliczności towarzyszących zdarzeniu, z którym może wiązać się wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za dopuszczenie się takiego naruszenia, celem ustalenia, czy istotnie podstawa do wyłączenia odpowiedzialności zachodzi.
- b) art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowiąc o wyłączeniu odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy konstruuje to wyłączenie w ten sposób, iż zachodzi ono wyłączenie w sytuacji, gdy co do zdarzenia, z którym wyłączenie tej odpowiedzialności się wiąże "zachodzi małe prawdopodobieństwo jego wystąpienia" (str. 23), podczas, gdy przy ocenie czy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie winny zostać uwzględnione wszelkie okoliczności sprawy, w tym również okoliczność, czy przedsiębiorca mógł i winien w danych okolicznościach przewidzieć, iż zdarzenie takie może nastąpić, a jeśli tak, to czy mógł i powinien przewidzieć, jakie skutki za sobą pociągnie, a jeżeli tak, to czy mógł im przeciwdziałać.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniesiono między innymi, że organ winien zbadać nie tylko, czy przedsiębiorca mógł przewidzieć, że w miejscowości, w której znajdowały się dokumenty będzie miała miejsce gwałtowna nawałnica, ale "przede wszystkim, czy przedsiębiorca mógł i powinien był przewidzieć, że może ona zagrozić przechowywanym – w wyposażonym w dach i rynny budynku(!) – dokumentom, a jeśli tak, to na jakiej podstawie i czy mógł skutkom takim przeciwdziałać".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej było możliwe wobec tego, iż spełniała ona warunki formalne określone w art. 175 § 1p.p.s.a., 176 p.p.s.a. i 177§ 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a zatem nie w całokształcie, jak sąd pierwszej instancji), bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.
Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie formułując skargę kasacyjną powołano się wyłącznie na zarzuty w zakresie błędnej wykładni prawa. Błędna wykładnia to kwestia mylnego zrozumienia prawa materialnego. Wymaga ona zdecydowanego odróżnienia od innej formy naruszenia prawa materialnego tj.wadliwego jego zastosowania, łączącego się z zagadnieniem krytyki dokonanej subsumcji czyli podstawienia ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod normę prawa materialnego.
Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za podważające zaskarżony wyrok.
Przede wszystkim wypada zauważyć, iż autor konkretnego środka odwoławczego podnosząc błędną wykładnię art. 97 ust. 7 u.t.d. akcentuje wyrwane z kontekstu i w istocie źle odczytane w wypowiedziach Sądu I instancji, przy pominięciu całości wywodów zaskarżonego uzasadnienia. Prawdą jest, iż Sąd I instancji użył w cytowanych w obu zarzutach skargi kasacyjnej zwrotów. Pochodzą one ze zdania, które w całości brzmiało następująco: "Należy uznać, że zdarzenie czy okoliczność, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy, po pierwsze – prowadzi do powstania jakiegoś naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, które w normalnych warunkach byłoby karane w postępowaniu administracyjnym odpowiednią karą administracyjną, po wtóre – nie ma charakteru absolutnego, tzn. nie jest związane z absolutną niemożnością przewidzenia, lecz wiąże się z małym prawdopodobieństwem wystąpienia – w świetle obiektywnej oceny wydarzeń. W przeciwnym przypadku przepis ten byłby praktycznie nie do zastosowania".
Wypowiedź ta, zgodzić się należy, niezbyt zręcznie sformułowana miała na celu w pierwszej kolejności słuszne zwrócenie uwagi, iż mimo wystąpienia naruszenia norm zawartych w u.t.d. lub wskazanych w niej przepisów (vide art. 92 ust. 1 u.t.d.) powodujących z zasady ("w normalnych warunkach" według zwrotu użytego przez Sąd I instancji) konieczność wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej zgodnie z art. 93 ust. 1 -3 u.t. d. na mocy wyjątkowego uregulowania zawartego w art. 93 ust. 7 u.t.d. - art. 93 ust. 1 -3 u.t.d. nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, a w tej sytuacji właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Po wtóre w analizowanym fragmencie zaskarżonego wyroku chodziło o podkreślenie, iż zdarzenia czy okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy to nie takie (lepiej byłoby wskazać, iż "nie tylko takie", powołując się również na wskazane dalej okoliczności i zdarzenia - ale nie w tym kierunku przecież zmierza skarga kasacyjna), których w ogóle ("absolutnie" jak to ujęto w zaskarżonym wyroku) nie można przewidzieć a te, które wiążą się obiektywnie z małym prawdopodobieństwem wystąpienia.
Zważyć trzeba, iż wbrew sugestii skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie ograniczył wypowiedzi co do sensu art. 93 ust. 7 u.t.d. jedynie do zacytowanego wcześniej fragmentu. Zasadnie podkreślono w nim wcześniej, iż z punktu widzenia ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza art. 93 ust. 7 tej ustawy, istotne jest wyjaśnienie, czy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.
Sąd I instancji uznając zaskarżoną decyzję za legalną zaznaczył też, iż "organ odwoławczy zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, że przedsiębiorca nie tylko nie wykazał, iż rzeczywiście oraz prawidłowo ewidencjonował czas pracy kierowców, ale przy tym nie dołożył należytej staranności (użycie tego pojęcia jest zaś zgodne z prawidłowym rozumieniem art. 93 ust. 7 u.t.d.) w przechowywaniu owej dokumentacji, czego można było wymagać od podmiotu wykonującego profesjonalnie transport drogowy. Stwierdził, że "(...) przechowywanie wykresówek w miejscu, w którym mogą one zostać w każdej chwili zalane trudno uznać za przejaw profesjonalnej dbałości o dokumentację firmową i uznać przypadkową utratę dokumentów za okoliczność, która mogłaby wyłączyć odpowiedzialność skarżącego". W dalszej części wywodów zaskarżonego wyroku prowadzono również wywody co do braku zachowania przez przedsiębiorcę należytej staranności w przechowywaniu wykresówek.
Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na podkreślaniu starannego zbadania i uwzględnienia wszelkich okoliczności sprawy (towarzyszących zdarzeniu) dotyczą w istocie problematyki, która nie jest regulowana przepisem prawa materialnego, jakim jest art. 93 ust. 7 u.t.d., a stosownymi przepisami k.p.a. dotyczącymi wyjaśniania stanu faktycznego sprawy i postępowania dowodowego. Zarzutów naruszenia tego rodzaju przepisów k.p.a. skarga kasacyjna nie zgłosiła.
Na marginesie dodać można, iż już w wyroku z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 549/11 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż przedsiębiorca zobowiązany jest do podjęcia ponadrutynowych środków dbałości o zabezpieczenie wykresówek i winien przewidzieć ryzyko, jakie stwarza ich przechowywanie poza siedzibą firmy.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje podstawę w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.