Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt V SA/Wa 2397/11 oddalił skargę S. Sp. z o.o. w G. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.
Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowiły następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne:
Przedmiotem skargi S. Sp. z o.o. w G. było postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2011r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień [...] grudnia 2010 r. w kwocie 33.434,43 zł tj. 8.408,43 euro. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] stycznia 2011 r. firma zwróciła się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, przedkładając jednocześnie dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatku tj. fakturę VAT nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., kopię wyciągu bankowego potwierdzającego zrealizowanie zapłaty, zestawienie zbiorcze do wyciągu, opis transakcji oraz dowód księgowy. Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wyjaśnił, że poniesiony wydatek ma na celu dostosowanie miejsca pracy do potrzeb niepełnosprawnego pracownika, zatrudnionego w charakterze pracownika ochrony fizycznej – interwencyjnej. Dokonał też opisu powyższego stanowiska pracy.
Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W opinii Funduszu, nie można uznać, iż zakup samochodu ciężarowego marki [...] stanowi działanie związane z przystosowaniem stanowiska do potrzeb wynikających z niepełnosprawności i przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że zakres czynności jest wykonywany przez pracownika przy użyciu samochodu osobowego, który ze względu na zużycie techniczne nie spełnia warunków do świadczenia pracy.
Ponadto określone obowiązki wykonywane są w pojeździe służbowym, który nie posiada systemu klimatyzacji. Z dokumentów nie wynika, aby przyczynami niepełnosprawności pracownika były choroby układu oddechowego i krążenia. Potwierdza to informacja zawarta w indywidualnym programie rehabilitacji, która wskazuje że jazda samochodem jest bardzo uciążliwa dla osoby niepełnosprawnej tylko w okresie letnim.
Wobec powyższego, wydatek z dnia [...] grudnia 2010 r. organ uznał za mający na celu dostosowanie warunków pracy do możliwości pracownika i specyfiki stanowiska pracy tej osoby, a tym samym do wymogów bhp. Prawo pracy i przepisy bhp nakładają bowiem na pracodawcę obowiązek zorganizowania pracy zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i ergonomii każdemu zatrudnionemu pracownikowi, zarówno niepełnosprawnemu, jak i pełnosprawnemu. Wątpliwości w ocenie organu budzi fakt, czy te przesłanki do dnia poniesienia wydatku zostały przez pracodawcę spełnione. W ocenie Funduszu wydatki związane z zakupem samochodu ciężarowego marki [...] powinny być poniesione ze środków własnych pracodawcy, a nie publicznych. Tym bardziej, że z analizy dokumentacji wynika, że głównym powodem wymiany samochodu dla pracownika nie jest jego stan zdrowia, a stan techniczny obecnego pojazdu i brak działającego w nim systemu klimatyzacji.
Organ podkreślił, że indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: IPR), których cel został zdefiniowany w przepisach nie mogą stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi czy też nabyciem środków transportu stanowiących wyposażenie stanowiska pracy, ale niemających związku z niepełnosprawnością pracownika. W ramach IPR mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem. Zasadność poniesienia wydatku musi zatem wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany.
Natomiast z przedstawionego przez stronę indywidualnego programu rehabilitacji nie wynika, aby określony tam wydatek miał związek z niepełnosprawnością osoby, dla której opracowano program. Na powyższe postanowienie wnioskodawca złożył zażalenie. Wspomnianym wyżej postanowieniem Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z IPR wynika, że wskazana jest dla niego praca lekka niewymagająca stania i chodzenia, przeciwwskazana jest ciężka praca fizyczna w długotrwałej wymuszonej pozycji (stanie, dźwiganie). W celu poprawy warunków pracy zawnioskowano o doposażenie stanowiska pracy w samochód osobowy. Minister zauważył, że IPR przewiduje zmniejszenie ograniczeń zawodowych poprzez wyposażenie stanowiska pracy poprzez zakup samochodu osobowego, a z faktury VAT z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że zakupiono samochód ciężarowy. Prezes Zarządu PFRON prawidłowo odmówił stronie wydania zaświadczenia, gdyż poniesione przez nią wydatki nie spełniają przesłanek wymienionych w rozporządzeniu przywołanym przez Fundusz.
Z IPR wynika, że pracownik niepełnosprawny korzystał wcześniej z zużytego technicznie samochodu, który często się psuł, nie posiadał klimatyzacji oraz odpowiedniego wyposażenia. Praca w takich warunkach powodowała uciążliwości i zmęczenie. Pojazd był niewygodny i hałaśliwy. Z tak przedstawionej sprawy wynika, że ograniczenia zawodowe na tym stanowisku wynikają nie z niepełnosprawności, lecz z używania wyeksploatowanego samochodu. Zdaniem Ministra jazda takim samochodem jest uciążliwa, ale nie tylko dla pracownika niepełnosprawnego, jak i również dla pracownika w pełni sprawnego. Organ podzielił pogląd organu I instancji, iż wyposażenie stanowiska pracy w sprzęt niezbędny do wykonywania obowiązków służbowych zgodny z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy wynikającym z art. 15 i 94 kodeksu pracy. Skoro z zakresu obowiązków pracownika wynika, iż jest on zobowiązany do posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdów - to oznacza, że stanowisko pracy przewiduje wyposażenie w samochód służbowy. Z przedstawionych dokumentów wynika, że pracownik nie zmieniał stanowiska pracy w momencie opracowania indywidualnego programu rehabilitacyjnego.
W IPR wskazano wprost, że rejon obsługiwany przez tego pracownika wymaga poruszania się pojazdem służbowym wyposażonym w środki łączności oraz środki ochrony osobistej i uzbrojenie, co oznacza, że takie wyposażenie stanowiska jest niezbędne bez względu na to, czy zatrudniona jest na nim osoba pełnosprawna, czy niepełnosprawna. Z kolei jako barierę funkcjonalną w wykonywanej pracy pracownik wskazuje, iż "jazda samochodem w okresie letnim bez klimatyzacji jest bardzo uciążliwa". Uciążliwość ta dotyczy wszystkich osób poruszających się w okresie letnim samochodem niewyposażonym w klimatyzację. Powyższe wskazuje na brak związku pomiędzy zakupem samochodu, a zmniejszeniem (eliminowaniem) ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika objętego IPR.
W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej niedopuszczalna jest dokonana przez stronę nadinterpretacja celu zdefiniowanego w przepisach i finansowanie zakupu samochodu służącego do prawidłowej pracy w firmie (zgodnie z IPR - agent bez pojazdu nie ma możliwości szybkiego zareagowania na zdarzenie alarmowe) pod pretekstem wydatków ponoszonych na IPR. W takiej sytuacji sfinansowaniu ze środków zfron może podlegać np. koszt oprzyrządowania dostosowującego samochód do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Takie stanowisko zgodne jest z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2009 r. (sygn. akt V SA/Wa 2836/08). Z przedstawionych dokumentów - poza faktem, że jest to samochód nowy - nie wynika, aby był w sposób specjalistyczny dostosowany do ograniczeń pracownika niepełnosprawnego wynikających z jego niepełnosprawności, pomimo iż w IPR zaznaczono, że niewskazana jest praca w wymuszonej pozycji ciała - jaka niewątpliwie przy prowadzeniu samochodu występuje.
Zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale wydatku zgodnego z katalogiem określonym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Prezes Zarządu PFRON, jako organ udzielający pomocy miał prawo odmówić wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło.
Odnosząc się do przytoczonego przez stronę wyroku z dnia 4 października 2010r. (sygn. akt I SA/Gd 633/10) organ zauważył, iż odnosi się ona do odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis przez Naczelnika Urzędu Skarbowego na podstawie § 2 ust 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007r. Z kolei strona zwróciła się o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis przez Prezesa Zarządu PFRON na podstawie przepisu § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e wymienionego wyżej rozporządzenia, co wbrew temu co twierdzi strona nie jest tożsame. Zauważył, iż w cytowanym przez stronę wyroku znajduje się fragment mówiący, iż "w § 12 ust. 1 pkt 12 cyt. rozporządzenia wskazano jedynie pewne działania finansowane z funduszu, wśród których nie ma zakupu wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Jest to oczywiste, bowiem koszty wyposażenia są ujęte w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a) ww. rozporządzenia".
Za bezzasadny zatem uznał Minister podniesiony przez stronę zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 lit a powołanego wyżej rozporządzenia, gdyż Spółka wnioskowała o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e i zgodnie z tym wnioskiem sprawa została rozpatrzona. Organ zauważył, iż Prezes Zarządu PFRON wydaje zaświadczenie o udzielonej pomocy de minimis tylko w przypadku środków stanowiących różnicę pomiędzy kwotą dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych przekazaną pracodawcy przez PFRON, a kwotą wynagrodzeń wypłacaną pracownikom niepełnosprawnym przez pracodawcę. Różnica ta zgodnie z art. 26a ust. 5 ustawy o rehabilitacji (uchylonym z dniem 1 stycznia 2009 r.), przekazywana była na zakładowy fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych z przeznaczeniem na finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji.
Od powyższego rozstrzygnięcia wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił organowi błędne ustalenia, sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i niepoparte żadnymi badaniami. Wskazał, iż zakupiono samochód [...], która posiada homologację samochodu ciężarowego. Oznacza to tylko tyle, że brak jest w nim tylnych siedzeń, a przestrzeń pomiędzy fotelem kierowcy i pasażera oddziela od reszty kabiny samochodu metalowa krata. Zatem, jeśli chodzi o komfort prowadzenia samochodu, standard wyposażenia miejsca pracy kierowcy nie różni się od samochodu osobowego. Podkreślił, iż to, że pracownik posiada pewne uprawnienia nie oznacza jeszcze, że zostanie zawsze zatrudniony na stanowisku, gdzie będzie z nich korzystał. Posiadanie uprawnień do prowadzenia samochodu jest na tyle powszechne, że nie przesądza o konieczności zatrudnienia przy prowadzenia samochodu lub na stanowisku gdzie praca musi być wykonywana przy jego użyciu.
Sam fakt posiadania prawa jazdy przez pracownika nie determinuje treści umowy o pracę. Z treści postanowienia nie wynika, aby Minister Pracy i Polityki Społecznej przeprowadził dodatkowe badania medyczne, które zakwestionowałby ustalenia IPR wskazujące w zaleceniach na pracę w patrolu zmotoryzowanym jako kierowca samochodu. Organ powinien powołać się na przepis, który upoważnia go - bez przeprowadzenia jakichkolwiek dodatkowych badań - do kwestionowania zaleceń IPR. Twierdzenie, że jazda samochodem, ze wspomaganiem kierownicy z regulowanym fotelem w wielu płaszczyznach, z klimatyzacją nie poprawia warunków pracy osoby mającej schorzenie kręgosłupa lub trudności z krążeniem wymaga odpowiednich badań medycznych kwestionujących ustalenia IPR.
W ocenie skarżącego z treści przywołanego już § ust 1 pkt 12 lit e) rozporządzenia nie wynika, że dostosowanie miejsca pracy do stopnia niepełnosprawności pracownika musi odbywać się przez zakup urządzeń, czy maszyn posiadających specjalne cechy odróżniające je od innych tego samego rodzaju wykorzystywane przez osoby w pełni sprawne fizycznie. Bez wskazania podstawy prawnej, która nakazywałaby pracodawcy legitymowaniem się dowodem zakupu sprzętu o specjalnych cechach lub posiadającego odpowiednie certyfikaty wskazywanie na sprzeczność zakupu samochodu z wymogami § 2 ust 1 pkt 12 lit e) jest nieuzasadnione. Zarówno § 2 ust 1 pkt 1 lit a) jak i § 2 ust 1 pkt 12 lit e) nie przewidują takich wymogów.
Wobec powyższego wymagania stawiane w IPR dostosowania miejsca pracy do stopnia niepełnosprawności może zostać spełnione także poprzez zakup sprzętu nieposiadającego specjalnych cech, wykorzystywanego na co dzień przez osoby pełnosprawne. W ocenie strony chybione jest powoływanie się przez MPiPS na orzeczenia wydane przez WSA w W. odnośnie pomocy de minimis, o jakiej mowa w § 3 rozporządzenia. Przepis ten odnosi się do pomocy indywidualnej wskazanej w § 2 ust 1 pkt 11, a zatem nie do wskazanego w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto skarżący wskazał na niecelowość przeprowadzonego w postanowieniu MPiPS przeciwstawienia sobie zapisów § 2 ust 1 pkt 1 lit a) z pkt 12 lit e) rozporządzenia. Z treści tych przepisów nie wynika, by realizacja któregokolwiek z tych punktów nie mogła się odbyć poprzez zakup takiej samej maszyny. Zakup samochodu może spełniać warunek podany w § 2 ust 1 pkt 1 lit a) - zakup urządzenia, jak również warunek wskazany w § 2 ust 1 pkt 12 lit e) dostosowania miejsca pracy.
Pracodawca może dostosować miejsce pracy poprzez zakup określonego urządzenia pozwalającego na ograniczenie niepełnosprawności pracownika. Pracownik ma przeciwwskazania do pracy w patrolu pieszym i dlatego dostosowano jego miejsce pracy do jego schorzenia poprzez umożliwienie mu pracy w patrolu zmotoryzowanym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dla potrzeb niniejszej sprawy istotne znaczenie mają przepisy ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 214, poz. 1407 ze zm., dalej: ustawy o rehabilitacji) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2007r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 245, poz. 1810 ze zm.).
Zgodnie z art. 7 ustawy o rehabilitacji - rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej, przy czym rehabilitacja lecznicza osób niepełnosprawnych odbywa się na podstawie odrębnych przepisów. Jak stanowi treść art. 33 ust. 1 tejże ustawy prowadzący zakład pracy chronionej tworzy zakładowy fundusz rehabilitacji, zgodnie zaś z treścią ust. 4 tego artykułu zaświadczenie o pomocy de minimis wydawane jest w odniesieniu do wydatków związanych z rehabilitacją zawodową, społeczną i leczniczą, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków.
W celu uzyskania zaświadczenia przedsiębiorca przedstawia informację o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od dnia jego dokonania zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Jednakże ważnym podkreślenia jest, że zgodnie z ust. 1 warunkiem uzyskania pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Przedmiotowy w sprawie wydatek został zrealizowany w ramach Indywidualnego Programu Rehabilitacji opracowanego dla niepełnosprawnego pracownika firmy zatrudnionego na stanowisku agenta ochrony. Z IPR wynikało, że wskazana jest dla niego praca lekka, niewymagająca stania i chodzenia, przeciwwskazana jest ciężka praca fizyczna w długotrwałej wymuszonej pozycji (stanie, dźwiganie). W celu poprawy warunków pracy zawnioskowano o doposażenie stanowiska pracy w samochód osobowy.
Zauważono przy tym, iż IPR przewidywał zmniejszenie ograniczeń zawodowych poprzez wyposażenie stanowiska pracy poprzez zakup samochodu osobowego, a z faktury VAT z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że zakupiono samochód ciężarowy. W ramach indywidualnych programów rehabilitacji mogą zostać sfinansowane koszty mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika objętego programem (§ 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007r.). Zasadność poniesienia wydatku musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika, dla którego program został opracowany. Z przedstawionego przez skarżącą stronę indywidualnego programu rehabilitacji nie wynika, aby określony tam wydatek miał związek z niepełnosprawnością pracownika, którego dotyczy.
Słusznie w ocenie Sądu organ wywiódł, że pracownik niepełnosprawny korzystał wcześniej ze zużytego technicznie samochodu, który często się psuł, nie posiadał klimatyzacji oraz odpowiedniego wyposażenia. Praca w takich warunkach powodowała uciążliwości i zmęczenie. Pojazd był niewygodny i hałaśliwy. Z tak przedstawionej sprawy wynika, że ograniczenia zawodowe na tym stanowisku wynikały nie z niepełnosprawności, lecz z używania wyeksploatowanego samochodu. "W ocenie niepełnosprawnego swoje obowiązki służbowe, pomimo niedogodności związanych z samochodem, wykonuje należycie". Niewątpliwie jazda takim samochodem jest uciążliwa, ale nie tylko dla pracownika niepełnosprawnego, ale również dla pracownika w pełni sprawnego, i że wyposażenie stanowiska pracy w sprzęt niezbędny do wykonywania obowiązków służbowych zgodny z zasadami bezpieczeństwa i higieny pracy jest podstawowym obowiązkiem pracodawcy wynikającym z art. 15 i 94 kodeksu pracy.
Organ słusznie podkreślił, iż skoro z zakresu obowiązków pracownika wynika, iż jest on zobowiązany do posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdów - to oznacza, że stanowisko pracy przewiduje wyposażenie w samochód służbowy. Z przedstawionych dokumentów wynikało, że pracownik nie zmieniał stanowiska pracy w momencie opracowania indywidualnego programu rehabilitacyjnego. W IPR wskazano wprost, że rejon obsługiwany przez tego pracownika wymaga poruszania się pojazdem służbowym wyposażonym w środki łączności oraz środki ochrony osobistej i uzbrojenie, co oznaczało, że takie wyposażenie stanowiska jest niezbędne bez względu na to czy zatrudniona jest na nim osoba pełnosprawna czy niepełnosprawna. Jako barierę funkcjonalną w wykonywanej pracy pracownik wskazuje "jazda samochodem w okresie letnim bez klimatyzacji jest bardzo uciążliwa". Prawidłowo zatem organ zauważył, że uciążliwość ta dotyczy wszystkich osób poruszających się w okresie letnim samochodem nie wyposażonym w klimatyzację.
Powyższe wskazuje na brak związku pomiędzy zakupem samochodu a zmniejszeniem (eliminowaniem) ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika objętego IPR. Niedopuszczalna jest dokonana przez stronę nadinterpretacja celu zdefiniowanego w przepisach i finansowanie zakupu samochodu służącego do zapewnienia prawidłowej pracy w firmie (zgodnie z IPR - agent bez pojazdu nie ma możliwości szybkiego zareagowania na zdarzenie alarmowe) pod pretekstem wydatków ponoszonych na IPR. W takiej sytuacji sfinansowaniu ze środków zfron mógł podlegać np. koszt oprzyrządowania dostosowującego samochód do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Z IPR wynika co prawda zalecenie, iż samochód nie powinien być zbyt duży, ale nie odniesiono się tu do niepełnosprawności, tylko do trudności w poruszaniu się po terenie miejskim.
Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zakup samochodu ciężarowego nie wpływa na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, lecz stanowi wyposażenie stanowiska pracy agenta ochrony wykonującego pracę w patrolu zmotoryzowanym i umożliwia świadczenie pracy niezależnie od tego czy pracę tę wykonuje osoba niepełnosprawna czy w pełni sprawna. Zarzuty strony, że samochód został zakupiony w ramach ipr, ponieważ pracodawca umówił się z przyszłym pracownikiem, że zostanie zatrudniony w patrolu zmotoryzowanym, jest całkowicie chybiony. Skoro pracownik miał być zatrudniony na takim stanowisku, to obowiązkiem pracodawcy jest wyposażenie stanowiska w samochód służący do wykonywania powierzonych obowiązków. Potwierdza to określony w IPR cel programu - ułatwienie wykonywania pracy oraz proponowana metoda realizacji programu w zakresie działań zawodowych tj. poprawa warunków pracy.
Wydatek finansowany z ZFRON, co podkreślił Sąd, musi być ściśle związany ze zmniejszaniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności danej osoby. Zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzić dokonanie wydatku, ale wydatku zgodnego z katalogiem określonym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007r., więc nie można było potwierdzić wydatku dokonanego z naruszeniem przepisów prawa i Prezes Zarządu PFRON, jako organ udzielający pomocy miał prawo odmówić wydania takiego zaświadczenia na podstawie art. 219 K.p.a., zgodnie z którym odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co też w przedmiotowej sprawie nastąpiło. Stwierdzić zatem należy, iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił stan faktyczny i dokonał jego oceny z perspektywy mających zastosowanie przepisów prawa materialnego, przy czym ocena ta nie nosi znamion dowolności.
Zaskarżone rozstrzygnięcie należało uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte postanowienie. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą decyzji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu strony skarżącej złożył radca prawny P. K., zarzucając Sądowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 7 i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niewłaściwą wykładnię § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych poprzez przyjęcie, że wyposażenie stanowiska pracy pracownika niepełnosprawnego w sprzęt, który może być wykorzystywany także przez osoby w pełni sprawne ruchowo nie uprawnia pracodawcy do sfinansowania takiego wydatku z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych,
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który wskazuje, iż rehabilitacja zawodowa ma na celu także utrzymanie odpowiedniego zatrudnienia poprzez dobór odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenie w środki techniczne ułatwiające wykonywanie pacy,
- 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo zastosowania niewłaściwej wykładni przez organy administracji obu instancji przepisów zawartych w art. 7 i art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia Ministra pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz nie zastosowanie art. 8 ww. ustawy.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zdaniem kasatora błędna wykładnia przytoczonych powyżej przepisów prawa polega na tym, że zarówno organy, jak i Sąd wykluczyły możliwość zakupu samochodu, który może być wykorzystywany na tym stanowisku także przez osobę w pełni sprawną ruchowo. Zdaniem skarżącego z treści § 2 ust. 1 pkt 12 lit. a i § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e cyt. rozporządzenia nie wynika bowiem, że dostosowanie miejsca pracy do stopnia niepełnosprawności pracownika musi odbywać się przez zakup urządzeń, czy maszyn posiadających specjalne cechy odróżniające je od innych tego samego rodzaju wykorzystywanych przez osoby w pełni sprawne fizycznie.
Nadto to zapisy IPR wskazują najwłaściwszy zespół działań mogących prowadzić do osiągnięcia możliwie najwyższego poziomu funkcjonowania i jakości życia osób niepełnosprawnych. W konsekwencji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie jest istotne, czy wyposażenie danego stanowiska pracy jest jednakowe dla pracownika pełnosprawnego i niepełnosprawnego, ale czy wyposażenie to może przyczyniać się do rehabilitacji osoby niepełnosprawnej w rozumieniu art. 7 ustawy o rehabilitacji.
Prezes Zarządu PFRON wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Powyższa uwaga w rozpoznawanej sprawie jest o tyle istotna, że autor skargi kasacyjnej zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo zastosowania niewłaściwej wykładni przez organy przepisów zawartych w art. 7 i art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 2 ust. 1 pkt 12 lit e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych oraz nie zastosowanie art. 8 ww. ustawy nie zakwestionował oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czy też przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że stan faktyczny sprawy nie może zostać skutecznie zakwestionowany zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc przepisów regulujących przesłanki, formę i treść orzeczeń sądowych. Ocena stanu faktycznego sprawy nie może zostać również podważona zarzutami z obszaru prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego i procesowego to dwie pojęciowo i normatywnie odrębne i odmienne podstawy kasacyjne, których nie można zasadnie utożsamiać, albo też "zamiennie wykorzystywać". Zgodnie z zacytowanym wcześniej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania powinna określać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone i wykazywać potencjalny związek przyczynowy pomiędzy wytkniętym naruszeniem, a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej.
Tymczasem strona skarżąca nie postawiła Sądowi I instancji żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to, że ustalony w sprawie stan faktyczny – przyjęty przez Sąd I instancji jako prawidłowy i niepodważony skargą kasacyjną – wiąże w sprawie.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wydatku na zakup samochodu [...] dokonano z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (zfron) z przeznaczeniem na realizację opracowanego indywidualnego programu rehabilitacyjnego osoby niepełnosprawnej (IPR). Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organy ustaliły, co zostało zaakceptowane przez WSA, że zakup ten nie spełnia celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego, dla którego program był opracowany, a został dokonany jedynie w celu wyposażenia stanowiska pracy agenta ochrony wykonującego prace w patrolu zmotoryzowanym.
Niewątpliwie powyższe ustalenia nie są efektem wykładni omawianych przepisów prawa materialnego, lecz wynikiem oceny zgromadzonego materiału. Stwierdzenia te stanowią ustalenia faktyczne i w konsekwencji rzutują na zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Sformułowane przez kasatora w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez ich błędną wykładnię oraz naruszenia art. 8 w/w ustawy zmierzają do wykazania, że zakup samochodu jako wydatek, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, stanowi koszt realizacji indywidualnego programu rehabilitacji w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej zatrudnionej na stanowisku pracownika ochrony fizycznej – interwencyjnej, niezależnie od tego, że może być wykorzystywany także przez osoby sprawne ruchowo.
Zgodnie z art. 33 ust. 4 ww. ustawy o rehabilitacji środki Funduszu są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Tworzone w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych indywidualne programy rehabilitacji, uwzględniające rodzaj i stopień niepełnosprawności pracownika objętego programem, stwarzają podstawę finansowania w szczególności kosztów dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych, wynikających z niepełnosprawności pracownika.
Właściwy organ Funduszu, rozważając sposoby realizacji celu określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, dysponuje jednak ustawową podstawą oceny prawidłowości doboru odpowiedniego miejsca pracy i jego wyposażenia (art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy).
Oczywiste jest więc, iż co do zasady IPR są rodzajem rehabilitacji i mogą być finansowane ze środków zfron. Określenie rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis, ustawodawca powierzył właściwym ministrom (art. 33 ust. 11).
W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, wydanego na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej, warunkiem uznania pomocy jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia, wydanego przedsiębiorcy przez właściwy organ, tzn. organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Tak więc zaświadczenie, o którym mowa w powołanym § 9 ust. 1 rozporządzenia przesądza o charakterze pomocy jako pomocy de minimis. Uzasadnia to wniosek, że organ kompetentny do wydania zaświadczenia jest uprawniony i zobowiązany do zbadania, czy wydatek spełnia prawem przewidziane wymogi.
W § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia prawodawca dookreślił, że środki funduszu rehabilitacji przeznacza się na wymienione w tym przepisie rodzaje wydatków, w tym na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane m.in. takie koszty jak dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Treść przytoczonej regulacji wskazuje więc jednoznacznie, że w przypadku dostosowania miejsca pracy finansowanie tych wydatków może nastąpić ze środków funduszu rehabilitacji, tylko gdy wydatek na indywidualny program rehabilitacji ma na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Sam fakt opracowania IPR nie jest wystarczający do uznania, że wydatek przeznaczony na realizację tego programu jest wydatkiem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia.
Zgodnie z § 6 ust. 1 tego aktu wykonawczego opracowanie programu rehabilitacji jest warunkiem koniecznym wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w jego § 2 ust. 1 pkt 12. Programy zawierają m.in. metodę realizacji programu (§ 6 ust. 7 pkt 3) i opracowują je specjalne komisje rehabilitacyjne (powołanie i skład której reguluje § 6 ust. 2-5). Skoro kompetencje do wydania zaświadczenia powierzono organom wymienionym w § 9 ust. 1 aktu wykonawczego, to tym samym przyjąć trzeba, że te właśnie organy badają przesłanki uznania pomocy jako pomocy de minimis. To właśnie organy dokonują oceny, czy zastosowana metoda, na którą poniesiony został wydatek zmniejsza ograniczenia zawodowe osoby niepełnosprawnej.
Organ odmawiający wydania zaświadczenia o pomocy de minimis nie oceniał merytorycznie orzeczeń lekarskich, a jedynie zakwestionował zasadność dokonania wydatku w ramach indywidualnego programu rehabilitacji. Prawo organu do takiego działania wynika nie tylko z faktu, że zobowiązany był do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, lecz przede wszystkim z obowiązku organu udzielającego pomocy dokonania oceny spełnienia przez pracodawcę przewidzianych przepisami warunków wydatkowania środków funduszu rehabilitacji.
Sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej w związku z art. 7 ww. ustawy i § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia oraz niezastosowania art. 8 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji z treści tych przepisów wywiódł, że środki zfron przeznaczone na finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji nie mogą być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił jedynie stanowisko organów, że indywidualne programy rehabilitacyjne mogą służyć wyposażeniu miejsca pracy, ale jedynie w takim stopniu, w jakim zmniejszy to lub wyeliminuje ograniczenia zawodowe pracownika.
Nade wszystko trudno zarzucić Sądowi I instancji, by niewłaściwie zastosował powołane w skardze kasacyjnej przepisy, w sytuacji, gdy skutecznie nie został zakwestionowany przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy dokonanym przez skarżącą Spółkę zakupem samochodu [...], a zmniejszeniem (wyeliminowaniem) ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika objętego IPR. To okoliczności faktyczne przesądziły o odmowie wydania skarżącej Spółce zaświadczenia o pomocy de minimis, a nie błędna subsumpcja art. 33 ust. 4 ustawy w związku z art. 7 ustawy i § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia.
W tym miejscu stwierdzić należy, iż niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej subsumcji wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie do ustalonego stanu faktycznego nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Podstawowe więc znaczenie dla oceny, czy doszło do błędnej subsumcji ma ustalony i przyjęty stan faktyczny. W niniejszej sprawie stan ten nie został skutecznie zakwestionowany przez skarżącego. Podważenie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego może nastąpić w drodze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie poprzez zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadziły się tylko do przepisów regulujących przesłanki, formę i treść wydanych orzeczeń sądowych.
W tej sytuacji nie został skutecznie zakwestionowany stan faktyczny, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.