Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 września 2015 r. stwierdził nieważność objętej skargą F. M. D. – E. w W. uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, w części tj. w zakresie § 3 ust. 4 oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 26 czerwca 2014 r. Rada Miasta S. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych publicznych oraz niepublicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji.
Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r. F. wezwała Urząd Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wydaną uchwałą. Skarżąca poniosła, że zapis § 3 ust. 4 uchwały nie odpowiadał obowiązującym przepisom prawa, gdyż pozwalał Burmistrzowi Miasta S. na odmowę wypłaty dotacji, określonej w przepisie art. 90 ust. 1a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 827 ze zm.). Z tego względu skarżąca wniosła o zmianę uchwały i dostosowanie jej do obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty, co pozwoli na właściwą realizacje wypłat z tytułu dotacji dla dzieci niepełnosprawnych uczęszczających do N. P. D. w S. oraz jednocześnie posiadających opinie o potrzebie wczesnego wspomagania ich rozwoju, dla których w każdym przypadku powinna być wypłacana zarówno dotacja zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, jak również dodatkowo zgodnie z jej art. 90 ust. 1a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając, wywiedzioną przez F. M. D. – E., skargę na wymienioną uchwałę wskazał na stanowisko strony, że uchwała podjęta została z naruszeniem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie.
Wskazując na treść powołanego przepisu oraz wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1882/14, Sąd I instancji uznał, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie może modyfikować wynikających z ustawy zasad przyznawania dotacji, w tym nie może ograniczać prawa do uzyskania dotacji, o ile spełnione zostały przesłanki przewidziane w przepisach ustawy.
Stwierdził mając na uwadze treść § 3 ust. 4 uchwały, z którego wynikało, że w przypadku, w którym przedszkole niepubliczne prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, a przeznaczona na to dotacja jest niższa niż dotacja o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty (dotacja o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały), wówczas przysługuje na ucznia, objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju, wyłącznie dotacja o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały, iż uchwała pozbawia niepubliczne przedszkole, prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka prawa do uzyskania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, o ile dotacja ta jest niższa niż dotacja, o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy.
W ocenie Sądu I instancji na takie działanie nie pozwalały przepisy ustawy o systemie oświaty, jej art. 80 ust 2c oraz art. 90 ust. 1a. Zauważył, przywołując regulacje zawarte w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz. U. z 2013 r. poz. 1257), że objęcie danego dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju wiąże się z koniecznością zorganizowania dla niego dodatkowych zajęć, innych niż przewidziane dla dzieci nie korzystających z takiego systemu. Uznał wobec tego, że przewidziana powołanymi przepisami ustawy o systemie oświaty, dotacja na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju przeznaczona jest właśnie na pokrycie kosztów związanych z m.in. z organizacją dodatkowych zajęć, o których mowa rozporządzeniu.
Sąd podkreślił, że z treści art. 90 ustawy o systemie oświaty nie wynika, by wypłacenie dotacji o której mowa w ust. 2b cytowanego artykułu - zwykłej dotacji przysługującej na każdego ucznia niepublicznego przedszkola niespełniającego warunków, o których mowa w art. 90 ust. 1a ustawy - w kwocie wyższej niż wysokość dotacji przysługującej na dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju wyłączało możliwość uzyskania dotacji o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy. W sytuacji, w której niepubliczne przedszkole prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dzieci, jest ono uprawnione do otrzymania zarówno dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy, to jest dotacji związanej z objęciem dziecka programem wczesnego wspomaganiem rozwoju i przeznaczonej na pokrycie związanych z tymże programem kosztów oraz do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2b ustaw, czyli dotacji na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w budżecie danej gminy.
Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała wyłączająca w § 3 ust. 4 prawo niepublicznego przedszkola do uzyskania dotacji na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, w sytuacji w której przysługująca na podstawie art. 90 ust. 2b dotacja jest wyższa niż dotacja wynikająca z objęcia danego dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju w sposób rażący naruszała przepisy prawa - art. 90 ust. 1a oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 147 § 1 oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).
Rada Miasta S. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części w której została stwierdzona nieważność § 3 ust. 4 zd. 1 uchwały Rady Miasta S. nr [...], zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwą wykładnię, powodującą uznanie, że zapis § 3 ust. 4 zd. 1 uchwały w brzmieniu: "Niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości 100% kwoty przewidzianej na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Miasto S." rażąco narusza przepisy prawa.
Podnosząc ten zarzut strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i oddalenie skargi Fundacji w skarżonym zakresie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Istotną cechą postępowania kasacyjnego jest, poza przypadkami nieważności postępowania, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a.
Według art. 176 p.p.s.a. jednym z zasadniczych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest przytoczenie jej podstaw (konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego) wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niniejsza skarga kasacyjna oparta została tylko na zarzutach naruszenia prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwą wykładnię, powodującą uznanie, że zapis § 3 ust. 4 zd. 1 uchwały w brzmieniu: "Niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w wysokości 100% kwoty przewidzianej na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymanej przez Miasto S.", rażąco narusza przepisy prawa. Podkreślić należy, iż z uzasadnienia przedmiotowej skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje poglądu Sądu I instancji o potrzebie przyznania dwóch dotacji dla przedszkoli niepublicznych, do których uczęszczają dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju.
Zatem rację ma Sąd I instancji, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego nie może modyfikować wynikających z ustawy zasad przyznawania dotacji w tym nie może ograniczać prawa do uzyskania dotacji o ile spełnione zostały przesłanki przewidziane w przepisach ustawy. Natomiast z treści § 3 ust. 4 analizowanej uchwały wynika, że w przypadku, w którym przedszkole niepubliczne prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, a przeznaczona na to dotacja jest niższa niż dotacja o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty (to jest dotacja o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały), wówczas przysługuje na ucznia, objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju wyłącznie dotacja o której mowa w § 3 ust. 1 uchwały.
Zatem uznać należy, iż analizowana uchwała pozbawia niepubliczne przedszkole, prowadzące wczesne wspomaganie rozwoju dziecka prawa do uzyskania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty, o ile dotacja ta jest niższa niż dotacja o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, że na takie działanie nie pozwalają przepisy ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90 ust 1a ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 71b ust. 2a prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię przedstawi organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
Rację ma Sąd I instancji podkreślając, że z treści art. 90 ustawy o systemie oświaty nie wynika, by wypłacenie dotacji o której mowa w ust. 2b cytowanego artykułu (to jest "zwykłej dotacji" przysługującej na każdego ucznia niepublicznego przedszkola niespełniającego warunków, o których mowa w art. 90 ust. 1a ustawy) w kwocie wyższej niż wysokość dotacji przysługującej na dziecka objętego wczesnym wspomaganiem rozwoju wyłączało możliwość uzyskania dotacji o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w sytuacji, w której niepubliczne przedszkole prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dzieci, wówczas jest uprawnione do otrzymania zarówno dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 1a ustawy, to jest dotacji związanej z objęciem dziecka programem wczesnego wspomaganiem rozwoju i przeznaczonej na pokrycie związanych z tymże programem kosztów oraz do otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2b ustawy, czyli dotacji na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w budżecie danej gminy.
Wobec tego, uznać należy, że rację ma Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała wyłączająca w § 3 ust. 4 prawo niepublicznego przedszkola do uzyskania dotacji na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, w sytuacji w której przysługująca na podstawie art. 90 ust. 2b dotacja jest wyższa niż dotacja wynikająca z objęcia danego dziecka wczesnym wspomaganiem rozwoju w sposób rażący narusza przepisy prawa to jest art. 90 ust. 1a oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie rozwoju. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu pomieszczonego w skardze kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 90 ust. 1a ustawy o systemie oświaty poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji stwierdzenie nieważności całego § 3 ust. 4 uchwały.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawienie zdania 1 tego paragrafu uchwały mogłoby rodzić niejasności i wątpliwości w zw. z treścią § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały oraz art. 90 ust. 1a i 2b ustawy o systemie oświaty.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).