Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1110/12

Uzasadnienie

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 80/11, wydanym w sprawie ze skargi Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 31 grudnia 2010 r. nr. w przedmiocie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

A. G., zwany dalej "skarżącym", złożył w Biurze Powiatowego ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013. W świetle jego oświadczenia wniosek zawiera także działki przekazane mu przez innego rolnika, tj. B. G., które to działki były realizowane według poprzedniego programu. Jednakże w odniesieniu do tych działek B. G. przeszła na nowy program. Z ostrożności, w przypadku odrzucenia wniosku złożonego w nowym programie, skarżący w stosunku do wspomnianych działek złożył wniosek o przyznanie płatności według poprzedniego programu.

Wspomnianą ostateczną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia 21 października 2010 r. nr., którą organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w kwocie 43.684,10 zł, pomniejszoną o działki rolne przekazane przez B. G..

Według organu odwoławczego, podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji w odniesieniu do działek rolnych przekazanych przez B. G., osoba ta pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych złożyła w 2005 r., w związku z czym jej zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem 1 marca 2005 r., stosownie do przepisu § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.).

Następnie w 2007 r. B. G. rozszerzyła zakres przedsięwzięcia, zgodnie ze sporządzonym planem na lata 2007-2012. W rezultacie doszło do wydłużenia zobowiązania, przy czym rozpoczęło ono bieg z dniem 1 marca 2007 r., zgodnie z przepisami § 5 ust. 4 i 5 wspomnianego rozporządzenia. W myśl § 5 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. W świetle ust. 5 powołanego paragrafu, jeżeli zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, powoduje konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zwiększenia takiego można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższych względów, w ocenie organu, B. G. wyraziła zgodę na realizację poprzedniego 5-letniego programu środowiskowego do lutego 2012 r.

Jak wskazał organ odwoławczy, w 2009 r. B. G. złożyła wniosek na nowy program rolnośrodowiskowy, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym". Jednakże, zdaniem organu, wniosek ten nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisie § 43 ust. 1 tego rozporządzenia, który wymaga co najmniej 3-letniej realizacji programu rolnośrodowiskowego na podstawie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. Wniosek B. G., uwzględniając jego modyfikację, o której była mowa, został bowiem złożony po upływie drugiego roku, licząc od dnia 1 marca 2007 r. Z takim wnioskiem B. G. mogłaby wystąpić najwcześniej w 2010 r.

Z omawianych względów w ocenie organu na B.G. nie ciążyło zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. Dlatego skarżący nie mógł skutecznie przejąć od B. G. wspomnianego zobowiązania rolnośrodowiskowego objętego przejętymi działkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., o czym była mowa na wstępie, oddalił skargę wniesioną przez skarżącego na wspomnianą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia 31 grudnia 2010 r.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z § 40 ust. 1 pkt 1 w związku z § 2 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność w 2009 r., w którym dokonano zmiany zobowiązania, była przyznawana, jeżeli plan był sporządzony do dnia 15 maja 2009 r. W przypadku zaś zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego zmianę tę wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Według § 2 ust. 2 rozporządzenia zmianę tę sporządza się przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, żaden z planów działalności rolnośrodowiskowej przedstawionych przez skarżącego nie spełnia wymogów, pozwalających na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do przejętych od B.G. działek rolnych.

Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji, B. G. nie spełniała wymogów dla uznania ją za rolnika w rozumieniu przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W świetle przepisów prawa krajowego, o tym, czy określona osoba jest rolnikiem, rozstrzyga przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer ten nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W przypadku ustalenia, że małżonek osoby wpisanej do ewidencji producentów (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) już w tym rejestrze figuruje, posiada własny numer identyfikacyjny, drugiego małżonka należy z tego rejestru wykreślić.

Sąd pierwszej instancji wskazał również na decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia 29 czerwca 2010 r.. w której uchylono skarżącej numer identyfikacyjny producenta rolnego i wykreślono wpis z ewidencji producentów. Dlatego skarżąca nie mogła uczestniczyć w programie rolnośrodowiskowym na lata 2007-2013. Nie mogła zatem przekazać na rzecz skarżącego żadnych uprawnień wynikających z tego programu, skoro ich nie posiadała.

Skarżący od powyższego wyroku wywiódł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie poprzedzających go zaskarżonych decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

1. I. Skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. 1. art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie sprawy w oparciu o błędnie skompletowane przez organ akta postępowania, nie zawierające rzetelnie zgromadzonych dowodów, tj. wszystkich decyzji wydanych przez organy Agencji w przedmiocie wpisu B. G.do ewidencji producentów, ze wskazaniem, które z ostatecznych rozstrzygnięć pozostają w obiegu prawnym;
3. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy polegające na:

* nieuwzględnienie skutków prawnych wcześniejszych decyzji ostatecznych, które organy Agencji wydały w przedmiocie wpisu B. G. do ewidencji,

* błędne ustalenie, jakoby B. G. została z ewidencji wykreślona ma mocy decyzji Dyrektora DOR ARiMR z dnia 18 października 2010 r., gdy w istocie decyzja ta nie została wykonana, bo jest niewykonalna;

* nieuwzględnienie skutków prawnych faktu, iż przedostatnia decyzja Dyrektora DOR ARiMR w przedmiocie wpisu B. G. do ewidencji producentów została unieważniona ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt. a tym samym nadal toczy się przedostatnie postępowanie w przedmiocie wpisu B. G. do ewidencji producentów, a tym samym decyzja z dnia 18 października 2010 r. wydana została w trakcie trwania przedostatniego postępowania w tej samej sprawie;

* wadliwe przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze poprzez twierdzenie jakoby według skarżącego zmiana zobowiązania nie wymaga zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej, gdy skarżący w rzeczywistości twierdzi, iż realizował niezmieniony plan B. G. w zakresie przejętych w posiadanie działek, co zgodnie z treścią rozporządzenia nie wymaga zmiany planu,

* wadliwe przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia bez wskazania, które z nowelizacji rozporządzenia miały zastosowanie w postępowaniu organu (stan prawny na określony dzień).

1. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo:
2. - naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw,
3. - naruszenie przez organy przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w oparciu o decyzję Ministra z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt PB-rw-029-35/12(zm-1196).
4. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wywiedzenie wstecznych skutków prawnych z decyzji Dyrektora DOR wydanej w trybie zwyczajnym w dniu 18 października 2010 r. dla postępowania w przedmiocie płatności za 2009.r.
5. 4. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez odmowę stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy zaskarżona decyzja wydana została z pogwałceniem art. 110 k.p.a., przy zignorowaniu wcześniejszych decyzji ostatecznych wydanych przez organy Agencji w przedmiocie wpisu B. G. do ewidencji producentów.
6. II. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. 1. § 2 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;
2. 2. § 23 i § 25 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;
3. 3. art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U z 2012, poz. 86), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;
4. 4. art. 12 ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;
5. 5. art. 2a rozporządzenia WE nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię;
6. 6. art. 2, art. 18, art. 20, art. 21, art. 22 i art. 23 w zw. z art. 8 ust.

1. 2. Konstytucji RP poprzez odebranie B. G prawa do czerpania pożytków z jej własności, w oparciu o wywiedzione z mocą wsteczną skutki prawne decyzji wydanej w trybie zwyczajnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności, co wymaga podkreślenia, zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji, nie naruszyli przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Stan sprawy, przynajmniej dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, został bowiem ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowo. W tym zakresie, o czym dalej, stan faktyczny sprawy nie został też zakwestionowany, przynajmniej w skardze kasacyjnej.

W sprawie być może mogło dojść do naruszenia prawa materialnego poprzez odmowę przyznania skarżącemu płatności według przepisów wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w odniesieniu do działek rolnych przejętych przez skarżącego po B. G., o co skarżący wnioskował na wypadek nie uwzględnienia jego wniosku o przyznanie płatności według przepisów nowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jednakże skarga kasacyjna, a jej granicami jest związany Naczelny Sąd Administracyjny, nie pozwala pod tym kątem na jej rozpoznanie.

W zaskarżonej decyzji, a w ślad za nią w zaskarżonym wyroku, w istotnej dla sprawy kwestii płatności rolnej ograniczono się do zbadania, czy skarżący mógł skutecznie przejąć po B. G. wraz z działkami zobowiązania dotyczące płatności rolnych według nowych zasad przewidzianych rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Stwierdziwszy, iż taka możliwość nie wchodzi w grę, bo w każdym razie naruszałoby to przepis § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który wymaga co najmniej 3-letniej realizacji programu rolnośrodowiskowego na podstawie powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., organ odwoławczy poprzestał na tym ustaleniu i już nie rozpatrywał zasadności wniosku skarżącego o płatności według wcześniejszych zasad, zaś Sąd pierwszej instancji tego nie zakwestionował. Innymi słowy, organ odwoławczy, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, nie zajęli stanowiska co do trafności poglądu organu pierwszej instancji, według którego przepisy unijne stoją na przeszkodzie, aby poszczególne działki rolne w jednym gospodarstwie rolnym mogły być objęte dwoma różnymi systemami programowania.

Natomiast skarżący, co na obecnym etapie sprawy jest istotne dla wyniku sprawy, w skardze kasacyjnej, a nią związany jest Naczelny Sąd Administracyjny, nie zarzucił naruszenia przepisu § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, będącego istotną podstawą prawną dla ubiegania się po B. G.płatności według rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a także nie zarzucił naruszenia przepisów § 14 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., które z kolei stanowią podstawę prawną dla ubiegania się o płatności rolne według poprzedniego programu, w myśl których możliwe jest przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych dokonane po dniu wydania poprzednikowi prawnemu decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej.

W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które w ostatecznym rachunku nie mogłyby mieć zastosowania, a to z uwagi na wspomniany brak w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Nie naruszono także przepisów konstytucyjnych, które w realiach rozpoznawanej sprawy również nie mają zastosowania, choćby ze względu na obowiązującą w prawie zasadę lex specialis derogat legi generali.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).