Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w L wyrokiem z 29 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 53/12, po rozpoznaniu skargi I.O. i M. O., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 22 listopada 2011 r. nr. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z 16 września 2011 r. nr. nakładającą na I. O. i M. O. karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał między innymi, że:
Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w P., działając na podstawie upoważnienia Zarządu Powiatu L., decyzją z 16 września 2011 r. nałożył na I. O. i M. O. karę pieniężną w wysokości 38 190,00 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi powiatowej NR 2536L K. – W. (działka nr 33), ul. 3 – go M. w W., poprzez umieszczenie części budynku wraz z trwałym wejściem do budynku w obszarze pasa drogowego, na powierzchni 16,75 m2 w okresie od 1 lutego 2011 r. do 16 września 2011 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że pas drogowy został zajęty pod rozbudowę istniejącego budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 6 października 2006 r. nr. Wymienione pozwolenie na budowę dotyczyło prowadzenia robót budowlanych na działce 31/4 położonej w W. co oznacza, że wykonywanie tych prac na działce nr 33 stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej K. – W. było bezprawne. Wysokość kary pieniężnej została ustalona na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych), jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.
Stawka dzienna za zajęcie pasa drogowego została określona w uchwale Rady Powiatu w P. z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr XX/141/2008 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania wniesionego przez I. O. i M. O., decyzją z 22 listopada 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane zabudową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, strony nie mogą wywodzić uprawnienia do zajęcia pasa drogowego z pozwolenia na budowę z 6 października 2006 r., gdyż z treści tej decyzji wynika, że dotyczy ona wyłącznie działki nr 31/4 a nie działki nr 33 zajętej pod drogę.
Wobec tego wybudowanie części budynku na działce nr 33 (działce sąsiedniej) stanowiło istotne odstępstwo od wydanego pozwolenia na budowę. Organ nie uwzględnił wniosków strony o dopuszczenie dowodu z dokumentów - ksiązki powiatowej nr 2536L oraz mapy techniczno –eksploatacyjnej tej drogi w części dotyczącej działki nr 33 na okoliczność danych dotyczących parametrów technicznych oraz elementów zagospodarowania drogi uznając, że wymienione dokumenty nie są istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów według stanu na 4 października 2010 r. zgodnie z którym, działka nr 33 jest drogą i stanowi własność Powiatu P. pozostającą w Zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w P.. Przebieg granicy pomiędzy działkami nr 33 i nr 31/4 określa kopia mapy zasadniczej z 18 maja 2006 r. zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę I. O. i M. O. stwierdził, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy prowadząc postępowanie w sprawie nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego wskutek nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, czym naruszono art.7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zauważył, że ze znajdującego się w aktach sprawy pozwolenia na budowę z 6 października 2006 r. wynika, iż dotyczy ono rozbudowy i przebudowy budynku usługowego według projektu opracowanego przez mgr inż. arch. E. W., którego częścią jest taras będący przedmiotem postępowania.
Sąd pierwszej instancji, stwierdził że w zaskarżonych decyzjach nie wskazano jednak czasu, w którym powstał taras i czy był on przedmiotem postępowania objętym pozwoleniem na budowę z 6 października 2006 r. W ocenie Sądu, ustalenie tej kwestii miało istotne znaczenie, gdyż w aktach administracyjnych znajduje się wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego pozwolenie na rozbudowę budynku usługowego o taras z 17 lutego 1997 r. nr[...], a według stanu prawnego obowiązującego w tej dacie droga Kurów - Wąwolnica nie mogła mieć statusu drogi powiatowej. Zgodnie z ówczesną treścią art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalne miejskie i drogi zakładowe.
Ponadto Sąd podniósł, że w aktach sprawy znajdują się pisma skarżących z 15 listopada 2010 r. oraz z 22 września 2011 r. w których stwierdzono, że budynek istniał już w 1983 r., a sporne wejście było usytuowane tak jak obecnie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w myśl art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
Sąd podkreślił, że przepis ten dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych lub znalazły się w nim później w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. W celu potwierdzenia przyjętego stanowiska Sąd powołał się na wyroki NSA z 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 476/08 oraz z 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 575/09 w których wyrażono pogląd, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zwalniający z obowiązku uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego dotyczy w szczególności sytuacji posadowienia obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z infrastrukturą drogi przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wobec twierdzeń skarżących o istnieniu trwałego wejścia do budynku od chwili jego wzniesienia, jak i istnienia tarasu co najmniej od 14 lat konieczne było ustalenie, czy wejście do budynku nie zostało posadowione przed dniem wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, jak również czy taras nie był pobudowany wcześniej niż zmieniły się parametry techniczne oraz status prawny drogi K. – W..
Sąd pierwszej instancji uznał, że organy obu instancji prowadząc postępowanie nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3. Ponadto skarżący trafnie zarzucili naruszenie art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, z którego będzie wynikać rodzaj drogi i jej parametry techniczne w dacie rozbudowy budynku usługowego o taras. W ocenie WSA, w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do jednoznacznego uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego, a zatem kara za jego zajęcie bez zezwolenia została nałożona na skarżących co najmniej przedwcześnie.
Sąd podkreślił, że dopiero po stwierdzeniu, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji będzie uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L zaskarżyło powyższy wyrok w całości, domagając jego uchylenia i oddalenia skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 38 ust.1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przepis ten mógłby być w sprawie zastosowany, gdy nie miał zastosowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie miał zastosowania w sprawie, gdyż taras i trwałe wejście do budynku w aktualnej postaci nie istniały w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych tj. 1 października 1985 r. Zarówno organ pierwszej instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie w swoich decyzjach odwołały się do pozwolenia na budowę z 6 października 2006 r., gdyż to w wyniku realizacji tego pozwolenia skarżący rozbudowując budynek w tym taras i wykonując nowe wejście do budynku zajęli działkę nr 33, stanowiącą pas drogi powiatowej Kurów- Wąwolnica. Zajęcie pasa drogowego przez skarżących w związku z wykonaniem pozwolenia na budowę potwierdza znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacja zdjęciowa (10 sztuk), która przedstawia nowo wzniesione mury, na których posadowiony jest taras budynku w miejscu, w którym organ pierwszej instancji odmówił skarżącym decyzją z 6 sierpnia 2010 r. zadaszenia nad istniejącymi schodami, a nie stałym wejściem, jakie zrealizowali skarżący wchodząc tym wejściem w pas drogowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. i M. O. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez przyjęcie, że art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mógłby być w sprawie zastosowany, gdy nie miał on zastosowania. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oznacza między innymi to, że strona wnosząca skargę kasacyjną zgadza się z tym, że w toku postępowania przed właściwymi organami doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta uwaga jest o tyle istotna, że kontroli instancyjnej został poddany wyrok Sądu pierwszej instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie mają przy tym znaczenia uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do przeprowadzonej przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury, skoro nie przybrały one postaci zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niewłaściwe zastosowanie przepisu, o której stanowi powołany u podstaw skargi kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to tak zwany błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uważa, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, że w sprawie mógłby być zastosowany art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl powołanego przepisu istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyraził kategorycznego poglądu co do potrzeby zastosowania w sprawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżony wyrok zawiera rozważania WSA dotyczące wyłącznie wyników kontroli legalności zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury. Sąd pierwszej instancji trafnie wykazał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zbieranie i rozpatrywanie materiału dowodowego, w konsekwencji czego organy nie dokonały niezbędnych ustaleń. Sąd stwierdził, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli organowi na ocenę, czy w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
W związku z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w niej ustaleń, ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne.
W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.