Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w W. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że P. Sp. z o.o. w W. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu "[...]", złożonego w ramach konkursu na dofinansowanie projektów w ramach działania 1.4 "Wsparcie projektów celowych" POIG.
Pismem z dnia z dnia [...] października 2012 r. po przeprowadzeniu merytorycznej oceny, Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało spółkę, że jej wniosek został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych do wsparcia albowiem nie spełniał dwóch kryteriów merytorycznych dostępu, a mianowicie kryterium nr 7 – "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+R niezbędną do realizacji prac badawczych albo wskazał wykonawcę tych prac lub określił cechy podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację" oraz kryterium nr 10 – "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne dla zakresu i celów projektu". Projekt uzyskał 66,67 pkt. Organ wskazał również, że uzasadnienie dokonanej oceny znajduje się na załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej.
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformowało spółkę o negatywnym rozpatrzeniu wniesionego przez spółkę protestu. Wskazano, iż w procesie rozpatrywania protestu został powołany zespół do spraw rozpatrywania protestów, którego opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zacytowano treść zakwestionowanych przez stronę kryteriów i przy każdym z nich powołano opinię dotyczącą spełnienia danego kryterium, dokonaną przez Zespół do spraw protestów, a także informację, że Instytucja Pośrednicząca przychyla się do tej opinii. W wyniku całościowej oceny projekt uzyskał 68,34 pkt jednak z uwagi na niespełnienie wszystkich kryteriów merytorycznych dostępu został umieszczony na "Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania".
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wskazał, że rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2012 r. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju odsyła w nim bowiem do kart oceny merytorycznej dokonanej przez ekspertów wskazując, iż tamże znajduje się uzasadnienie oceny wniosku złożonego przez spółkę. W ocenie Sądu takie procedowanie jest wadliwe, ponieważ organ nie może powielać stanowiska ekspertów przez jego prostą akceptację, ale powinien stanowisko to ocenić. Taka ocena powinna mieć miejsce w sporządzonym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które winno być autorstwa organu, ponieważ to organ podejmując je obowiązany jest przedstawić jego motywy.
Podobnie rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera stosownego uzasadnienia. Rozstrzygnięcie to zostało poprzedzone protestem spółki, w którym przywołano szereg argumentów, podważających – w ocenie spółki - trafność rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2012 r. Swoje stanowisko spółka zawarła w osiemnastostronnicowym proteście. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stwierdziło, że nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem w procesie rozpatrywania protestu został powołany zespół do spraw rozpatrywania protestów, którego opinia stanowiła podstawę wydania kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczono się do zacytowania stanowiska zespołu, które notabene było zbieżne co do zasady z opiniami ekspertów i co najważniejsze nie odpowiadało na wątpliwości i argumenty przywołane w proteście.
W związku z powyższym Sąd uznał, że doszło do naruszenia § 9 ust. 10 pkt 2 i 4 Procedury odwoławczej. Przepis ten stanowi bowiem, że w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja pośrednicząca zobowiązana jest m. in. do:
- - zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania wniesionych zarzutów,
- - pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska.
Sąd uznał, że ocena pozostałych zarzutów skargi byłaby przedwczesna. Taka ocena mogłaby mieć bowiem miejsce jedynie w przypadku należytego rozpoznania protestu przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zaskarżając wyrok w całości domagało się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
- 1) prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania:
- a) następujących postanowień dokumentacji Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej: POIG) / Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii / Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych, która to dokumentacja wchodzi w skład systemu realizacji PO IG (w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r.;
- - § 7 część II ust. 1 i ust. 12 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych w związku z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.- w szczególności poprzez niezastosowanie w/w regulacji i przyjęcie, że załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem;
- - § 9 ust. 10 w związku z § 10 Procedury odwoławczej w ramach PO IG (zawartej w Załączniku 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013) - w szczególności poprzez błędną wykładnię tych regulacji i ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że NCBiR w sposób "nienależyty" rozpoznało Protest złożony przez stronę od informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.);
- b) art. 30 b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r.- poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych regulacji sprowadzające się do przyjęcia, że informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 3oa ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.), nie zawiera w ogóle uzasadnienia wyników oceny projektu, a załączenie przez NCBiR Kart Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy i sprowadzało się do pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania;
- 3) przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafnie sformułowane.
Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji uznał ocenę projektu za niezgodną z prawem, tj. z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. z uwagi na sposób zaprezentowania stronie uzasadnienia tej oceny, mimo że strona nigdy nie twierdziła, iż nie zna motywów oceny lub ich nie zrozumiała, natomiast podjęła z tą oceną merytoryczną polemikę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dokumentacji niniejszej sprawy, usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30a ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nietrafnego uznania, że pierwsza informacja NCBiR z dnia [...] października 2012 r. o negatywnej ocenie projektu nie zawiera uzasadnienia.
Przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju regulują kwestię uzasadniania informacji o wynikach oceny projektu w sposób następujący. Zgodnie z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. instytucja oceniająca projekt pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Stosownie do treści art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. informacja o negatywnej ocenie projektu musi zawierać uzasadnienie tej oceny oraz precyzyjne pouczenie o środkach odwoławczych. Powołany przepis nie zawiera uregulowania jaka ma być treść i forma uzasadnienia negatywnej oceny projektu.
Zgodnie z art. 30g u.z.p.p.r. informacje dotyczące wyników oceny projektu nie są decyzjami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że ponieważ informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną, nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie tej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu.
W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 846/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w analogicznej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd, zatem zasadnym będzie posłużenie się zawartymi tam argumentami.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem działania organu w sprawie niniejszej, co do sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu, należy uczynić założenie wstępne, że postanowienia Regulaminu konkursu są dokładnie znane stronie przystępującej do Konkursu, bowiem decydując się na wystąpienie o dofinansowanie wnioskodawca ma obowiązek zapoznać się z zasadami, wedle których to dofinansowanie będzie przyznawane.
Regulamin konkursu w § 7 cz. II reguluje procedury i zasady przeprowadzenia oceny merytorycznej stanowiąc, że: oceny dokonuje trzech niezależnych, zewnętrznych ekspertów, z których ocen wyliczana jest średnia arytmetyczna, według kryteriów znajdujących się w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", merytoryczne kryteria dostępu oceniane są w systemie 0 - 1, a pozostałe kryteria merytoryczne w systemie punktowym przy określeniu minimalnej ilości punktów na 60 i maksymalnej na 100. Regulamin wskazuje też sposób prezentowania wyniku oceny poprzez umieszczenie na Liście projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania.
Skoro wymienione wyżej postanowienia § 7 cz. II Regulaminu konkursu są znane wnioskodawcy, to wiedza wynikająca z otrzymanej informacji o ocenie projektu jest niejako z założenia uzupełniona wiedzą wynikającą z postanowień Regulaminu. Zatem, otrzymując lakoniczną informację z dnia [...] października 2012 r., że projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych ze względu na to, że nie spełniał kryteriów merytorycznych dostępu: kryterium nr 7 "Wnioskodawca posiada zdolność techniczną oraz dysponuje kadrą B+ R niezbędną do realizacji prac badawczych albo wskazał wykonawcę tych prac lub określił cechy podmiotu odpowiedzialnego za ich realizację" i kryterium nr 10: "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz uzyskał 66,67 pkt w ramach kryteriów fakultatywnych, uzupełnioną ocenami trzech ekspertów i znanymi stronie postanowieniami Regulaminu konkursu, wnioskodawca uzyskał pełną wiedzę co do przyczyn dokonanej oceny.
Zauważyć trzeba, że wiedza, którą uzyskał wnioskodawca miała taki sam zakres jak wiedza organu podejmującego rozstrzygnięcie o umieszczeniu projektu na jednej z list. O tym, że wiedza ta była wystarczająca świadczy najlepiej sama treść protestu, w którym wnioskodawca polemizuje drobiazgowo, ze wszystkimi zarzutami stawianymi projektowi.
W realiach sprawy niniejszej, uznać należy, że sporządzenie krótkiego uzasadnienia negatywnej oceny projektu, uzupełnionego pełnymi ocenami trzech ekspertów było wystarczające i nie naruszało prawa. Mając na uwadze powyższe, uznać należało za usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej (pkt 1 lit. b oraz pkt 3), które kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie informacji z dnia [...] października 2012 r. naruszało prawo. Nie są zaś uzasadnione zarzuty kasacyjne (pkt 1 lit. a) dotyczące błędnej wykładni i niezastosowania postanowień Regulaminu konkursu, bowiem przyczyną podjętej przez Sąd I instancji oceny nie było niezrozumienie bądź niezastosowanie Regulaminu konkursu, tylko błędna wykładnia przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju co do sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu.
Za częściowo uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut pomieszczony w punkcie 2) skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organu, które to naruszenie w ocenie kasatora miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. 2: "Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji takich wyraźnych wskazań sprowadzających się do typowej formuły, jakie czynności należy podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zamieścił, ale można przyjąć, iż wynika to z samej treści uzasadnienia tego wyroku.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zbada, czy ocena projektu dokonana została zgodnie z prawem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2) p.p.s.a.