Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I SA/Ol 188/11 oddalił skargę P. Z. M. O. Z. D. G. Spółki z o.o. w G. na informację Warmińsko – Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w O.z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym:
P. Z. M. O. Z. D. G. Sp. z o.o. w G. złożył w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 Oś priorytetowa: Przedsiębiorczość, Nazwa działania: Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, Poddziałanie: Inne inwestycje w przedsiębiorstwa, wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem: "Modernizacja obiektu wraz z zakupem specjalistycznych urządzeń do stacji kontroli pojazdów PZM w E.".
Warmińsko – Mazurska Agencja Rozwoju Regionalnego w O., dalej WMARR, pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. poinformowała Wnioskodawcę o negatywnej ocenie wniosku, gdyż projekt nie przeszedł pozytywnie oceny merytorycznej i uzyskał mniej niż 60 % ogólnej sumy punktów. W uzasadnieniu pisma Agencja podała, że dla kryterium merytorycznego 1: wpływ projektu na poziom zatrudnienia przyznano 2 punkty. Natomiast za kryterium 2: efektywność finansowa projektu przyznano łącznie 8 punktów. W tym kryterium oceniony został stopień możliwości osiągnięcia efektywności finansowej w trakcie realizacji projektu i jego utrzymanie się przez okres 3 lat od zakończenia projektu. W przypadku kryterium 3: poziom zaangażowania środków własnych przyznano 2 punkty. W kryterium tym uwzględniono poziom zaangażowanych środków własnych na pokrycie wydatków kwalifikowanych projektu liczony w punktach, gdy przekracza 55 %. Wnioskodawca zamierza zaangażować 56 % środków własnych.
Dla kolejnego kryterium nr 4: doświadczenie Wnioskodawcy w prowadzeniu działalności gospodarczej w branży związanej z projektem przyznano 4 punkty, gdyż uznano, że jego doświadczenie w tej branży wynosi więcej niż 60 miesięcy.
Od powyższej informacji Wnioskodawca złożył protest.
Pismem z dnia 21 stycznia 2011 r. WMARR powiadomiła Wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu.
Na powyższe pismo Agencji P. Z. M. O. Z. D. G. Sp. z o.o. w G. wniósł skargę do Sądu I instancji.
Sąd I instancji oddalając skargę nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z Regulaminem naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na 2007-2013 do konkursu zakwalifikowany mógł być projekt, który uzyskał minimalnie 60 % ogólnej liczby punktów. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do punktowej oceny kryterium merytorycznego 1 "wpływ projektu na poziom zatrudnienia" za który przyznano 2 punkty. WMARR wskazała, że w tym kryterium uwzględniono stan zatrudnienia w ostatnim zatwierdzonym okresie sprawozdawczym oraz deklarowaną we wniosku liczbę nowozatrudnionych osób wyrażoną w etatach. Wnioskodawca wskazał we wniosku o dofinansowanie na koniec zamkniętego okresu zatrudnienie na poziomie 119, 43 i zadeklarował wzrost zatrudnienia o dwa etaty, co daje 1, 7 % wzrostu.
W ocenie Sądu I instancji niezasadne jest stwierdzenie Skarżącego podniesione zarówno w proteście jak i w skardze do Sądu, że stan zatrudnienia należy odnieść do wielkości 61,96 etatów, co dałoby wzrost zatrudnienia o 2 etaty a procentowo o 3,23% a nie jak przyjęto w stanowiskach Agencji, że wielkość zatrudnienia należy odnieść do 119,43 etatów i objąć zatrudnienie w spółkach w Warszawie. Zgodnie z instrukcją wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007-2013 w "oświadczeniu o spełnieniu kryteriów MŚP", w celu ustalenia wielkości zatrudnienia w przypadku przedsiębiorstw partnerskich i powiązanych należy zsumować dane z każdego przedsiębiorstwa do danych przedsiębiorstwa wnioskodawcy.
Sąd I instancji stwierdził, że Agencja prawidłowo oceniła wniosek w ramach kryteriów merytorycznych i wobec nieuzyskania minimum 60 % wymaganych punktów, zasadne było wyeliminowanie projektu z konkursu.
Od powyższego wyroku Sądu I instancji P. Z. M. O. Z. D.G. Sp. z o.o. w G. złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez Sąd rozporządzenia Komisji (WE) NR 70/2001 z dnia 21 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, polegającego na nieuwzględnieniu zapisów, które odnoszą się wyłącznie do ustalenia statusu Wnioskodawcy jako MŚP wykazanego przez Wnioskodawcę w Załączniku nr 19 "Oświadczenie o statusie MŚP", w którym ujawnione są dane Wnioskodawcy oraz przedsiębiorstw powiązanych i partnerskich, a nie wskazanie skumulowanego zatrudnienia u Wnioskodawcy w polu B.2.3. wniosku na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r., co skutkowało oddaleniem skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że oddalenie skargi jest wynikiem błędnej wykładni rozporządzenia Komisji (WE) 70/2001 z dnia 21 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zbadał tylko prawidłowość dokonania wyliczeń procentowych pomiędzy przyrostem zatrudnienia, a skumulowaną wartością zatrudnienia nie rozważając prawidłowości zastosowania tych zapisów w regulaminie do konkursu. Sąd powinien był zbadać zasadność tego wyliczenia w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Komisji, bowiem wytyczne dotyczące zapisów pola B.2.3 na podstawie instrukcji wypełniania wniosku stoją w sprzeczności z zapisami rozporządzenia Komisji WE 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i art. 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw.
Zapisy te służą jedynie do ustalenia statusu danego Wnioskodawcy. Zastosowanie tych zapisów przez Agencję jest niezgodne przepisami ww. rozporządzenia, bowiem instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 nakazuje, że w przypadku przedsiębiorstw powiązanych lub partnerskich do określenia poziomu zatrudnienia oraz wielkości przychodów netto ze sprzedaży towarów/ usług należy uwzględnić odpowiednie wielkości występujące u przedsiębiorstw powiązanych lub partnerskich. Agencja błędnie zinterpretowała przepisy ww. rozporządzenia i nałożyła na podmioty obowiązek wskazania wartości skumulowanych czym naruszyła art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju tj. zasadę równego dostępu wszystkich beneficjentów do programu i środków finansowych w nim przewidzianych na realizację projektów.
Mając powyższe na uwadze Spółka, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art.2 i art.7 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie zapisu Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 70/2001 z 12 stycznia 2001 roku w sprawie zastosowania art.87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, polegające na nieuwzględnieniu zapisów które odnoszą się tylko i wyłącznie do ustalenia statusu wnioskodawcy jako MŚP wykazanego przez wnioskodawcę w załączniku numer 19, w którym ujmowane są dane wnioskodawcy oraz przedsiębiorstw powiązanych i partnerskich, a nie wskazania skumulowanego zatrudnienia u wnioskodawcy w polu B.2.3 wniosku.
Podkreślić należy, że oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie ma miejsce, wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Przypomnieć także należy, że zagadnienia związane ze skargą kasacyjną na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uregulowane zostały w art.30d ust.1-3 ustawy. Wskazane przepisy nie regulują odmiennie niż to jest w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, materii podstaw kasacyjnych, granic skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także możliwych rozstrzygnięć.
Uwzględniając treść powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art.174 pkt 1 p.p.s.a. przypomnieć także trzeba, że naruszenie przepisów prawa materialnego może nastąpić zarówno przez błędną wykładnię, jak i błędne zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza wadliwe odczytanie przez sąd treści przepisu. Wynik podjętych w sprawie zabiegów interpretacyjnych może być uznany zatem za błędny tylko wówczas, gdy w efekcie przeprowadzonej wykładni treść określonej normy ustalona została wadliwie, a także wtedy, gdy z wyjaśnianego przepisu wyprowadzono treści w nim nie zawarte (vide wyrok NSA z 9.06.2009 r I FSK 503/09 niepublikowany).
Natomiast niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego to dokonanie wadliwej jego subsumcji do już ustalonego stanu faktycznego. Błąd w subsumcji, jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, "wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej".
W skardze kasacyjnej kasator odwołuje się do obu form naruszenia prawa materialnego z tym, że odnosi je do naruszenia przepisów art.2 i art.7 Konstytucji RP w powiązaniu z treścią Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 70/2001 z 12 stycznia 2001 roku w sprawie zastosowania art.87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wynika w czym strona skarżąca dopatruje się naruszenia przez Sąd I instancji przywołanych wyżej przepisów Konstytucji RP oraz naruszenie których przepisów powołanego wyżej rozporządzenia miałoby uzasadniać przyjęcie tezy, iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni bądź niewłaściwe zastosował wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa. Za zupełnie niewystarczające należy uznać ogólnikowe stwierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, w którym wskazuje, że oddalenie skargi było wynikiem błędnej wykładni w/w rozporządzenia.
Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że odwoływanie się przez kasatora do konieczności dokonania porównań zapisów Regulaminu naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 z treścią wskazanego wyżej rozporządzenia, bez jednoczesnego precyzyjnego określenia, które konkretnie przepisy rozporządzenia miałby w tej sytuacji zastosowanie, skutkuje tym, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w tej sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. W tym miejscu należy także podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, iż do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja (vide wyrok NSA z 5.08.2010 I FSK 1353/09 niepublikowany, wyrok NSA z 15.07.2010 I OSK 472/10 niepublikowany).
W związku z powyższym brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art.2 i art.7 Konstytucji RP.
Ponadto należy wskazać, że stosownie do jednoznacznej treści art.10 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 70/2001 z 12 stycznia 2001 roku w sprawie zastosowania art.87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw, rozporządzenie to mogło znajdować zastosowanie jedynie do dnia 30 czerwca 2008 roku. Zarówno wniosek o dofinansowanie jak i rozstrzygnięcia w tej sprawie wydane zostały po upływie tej daty.
Ponadto należy wskazać, że poza sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej i omówionym wyżej zarzutem naruszenia prawa materialnego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podkreślając, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach tego programu bowiem nie zapewnia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu.
W związku z powyższym należy stwierdzić, iż z nie kwestionowanego stanu faktycznego wynika, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem powiązanym (związanym) ze Stowarzyszeniem –P. Z. M. Z. G. w W.. Ponadto poza sporem pozostaje okoliczność, że wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie projektu pod tytułem "Modernizacja obiektu wraz z zakupem specjalistycznych urządzeń do stacji kontroli pojazdów PZM w E." do konkursu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury 2007-2013, Oś priorytetowa; Przedsiębiorczość, Nazwa działania: Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw, Poddziałanie: Inne inwestycje w przedsiębiorstwa.
Również bezspornym jest okoliczność, że po dokonaniu oceny merytorycznej projekt otrzymał 16 punktów z 30 punktów możliwych do uzyskania, co stanowiło 53,33% punktów możliwych do uzyskania. Zgodnie z Regulaminem naboru i oceny wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Warmia i Mazury na lata 2007-2013 do konkursu 01/10/1.1.9 dla pozytywnej oceny merytorycznej koniecznym było uzyskanie minimum 60% ogólnej liczby punktów. Tym samym projekt nie przeszedł pozytywnie oceny merytorycznej. Poza sporem pozostaje także i ta okoliczność, że sposób oceny wniosków, w tym oceny merytorycznej został uregulowany w przywołanym wyżej regulaminie (§ 8 regulaminu). W ramach oceny merytorycznej ocenie punktowej podlegało także kryterium "wpływ projektu na poziom zatrudnienia". Poza sporem pozostaje okoliczność, że kasator wskazał we wniosku o dofinansowanie na koniec zamkniętego okresu, zatrudnienie na poziomie 119,43.
Jednocześnie wnioskodawca zadeklarował wzrost zatrudnienia o 2 etaty w stosunku do podanych 119,43 etatów (zatrudnionych), co dawało 1,7% wzrostu zatrudnienia. Biorąc pod uwagę powołany wyżej regulamin, a także definicję kryterium "wpływ projektu na poziom zatrudnienia" oraz uwzględniając treść instrukcji wypełniania wniosku należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji uznał, iż przy określaniu punktacji dla w/w kryterium merytorycznego bierze się pod uwagę stan zatrudnienia w ostatnim zatwierdzonym okresie sprawozdawczym oraz deklarowaną we wniosku liczbę nowozatrudnionych, wyrażoną w etatach i dokonując stosownych obliczeń procentowych należy brać za podstawę zatrudnienie wykazane we wniosku o dofinansowanie na koniec zamkniętego okresu sprawozdawczego.
Nadto należy podkreślić, że w przypadku przedsiębiorstw powiązanych lub partnerskich dla określenia poziomu zatrudnienia należy uwzględniać określone wielkości występujące u przedsiębiorstw powiązanych lub partnerskich. Oznacza to, jak słusznie zaakceptował to Sąd I instancji, że przy ocenie merytorycznej wskazanego wyżej kryterium należy brać pod uwagę wzrost poziomu zatrudnienia w odniesieniu do ilości zatrudnionych (etatów) na koniec zamkniętego okresu sprawozdawczego całego przedsiębiorstwa powiązanego. Niewątpliwie taka ocena wskazanego wyżej kryterium pozostaje w zgodzie z załącznikiem do wniosku dotyczącym statusu MŚP. Dane dotyczące poziomu zatrudnienia wskazane we wniosku powinny pozostawać w zgodzie z danymi dotyczącymi zatrudnienia, o których mowa w "oświadczeniu o statusie MŚP".
W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Nie naruszono bowiem zasady równego dostępu określonej kategorii beneficjentów do pomocy w ramach tegoż programu, jak również zachowano przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.