Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 854/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. R. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2010 r., Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. przyznał P. R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, w wysokości 108.470,62 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz odmówił przyznania płatności z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Organ umorzył ponadto postępowanie w sprawie przyznania jednolitej płatności w części dotyczącej działki rolnej AD oraz w sprawie przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, w części dotyczącej działki rolnej AD1.
Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2009 r.
Nie godząc się z takim załatwieniem sprawy, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. (sygn. akt III SA/Wr 715/09) uchylił decyzję organu drugiej instancji (z dnia [...] września 2009 r.) wskazując, że organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W szczególności podkreślił, że w aktach sprawy znajdowało się pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2009 r., określone jako "odwołanie" od raportu z przeprowadzonej kontroli obszarowej wraz z załącznikami.
Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do powołanych dokumentów. Co więcej, dokumentów tych nie dołączono nawet do akt administracyjnych, choć obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do ich złożenia, celem ustosunkowania się do nich. W konsekwencji Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. naruszył art. 77 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.
Wobec takiego rozstrzygnięcia Sądu, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. ponownie rozpatrzył odwołanie skarżącego i decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2009 r.
W pierwszej części uzasadnienia swojej nowej decyzji organ wyższego stopnia przedstawił następujące okoliczności faktyczne sprawy.
W dniu [...] maja 2008 r. P. R. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. W sekcji VI wniosku ("Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych") strona zadeklarowała 30 działek ewidencyjnych, natomiast w sekcji VII ("Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych") - 60 działek rolnych oznaczonych literami od "A" do "BK", uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej (zwanej dalej JPO) o powierzchni 410,09 ha oraz 58 działek ewidencyjnych oznaczonych literami od "A" do "BI1" zgłoszonych do uzupełniającej płatności obszarowej (zwanej dalej UPO) o powierzchni 408,84 ha.
W dniu [...] maja 2008 r. skarżący dokonał zmiany wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, zmniejszając powierzchnię zgłoszoną do płatności JPO do 321,03 ha, a powierzchnię uprawnioną do UPO - do 319,18 ha. Pismami z dnia 8 lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych we wniosku, w związku z oznaczeniem symbolem "AA1" więcej niż jednej działki rolnej, oraz do podania numerów ewidencyjnych działek rolnych zgłoszonych do JPO i UPO a oznaczonych jako: AF1, AGI, AH1, AJ1, AK1, AU1, AV1, AW1, AX1, AY1, AZ1, BA1, BB1, BC1, BD1, BF1, BG1, BH/BH1, BM.ALI, AM1, ANI, AOI, AP1, AR1, AT1. Ponadto organ wskazał, że odnośnie działki AP1 zadeklarowano grupę upraw RE, OM lub zaznaczono, że działka jest zgłoszona do programu rolnośrodowiskowego, a nie zadeklarowano rośliny uprawianej na tej działce.
W odpowiedzi na to wezwanie, zainteresowany - w dniu [...] lipca 2008 r. -złożył formularze korekty wniosku w ramach działek rolnych, zgłoszonych do jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz pismo wyjaśniające stwierdzone uchybienia.
Natomiast w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. skarżący poinformował Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o znacznych uszkodzeniach plantacji uprawy orzecha włoskiego, w wyniku długotrwałej suszy. Twierdził, że część plantacji wykazuje oznaki wznowienia wegetacji, natomiast na obszarach, gdzie nastąpiło całkowite uschnięcie drzewek, są one systematycznie uzupełniane o nowe sadzonki. Jednocześnie zobowiązał się do dostarczenia stosownego raportu komisji suszowej.
W dniu [...] października 2008 r. skarżący wycofał część wniosku odnośnie działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej Nr 126 o powierzchni 1,95 ha. Następnie, w dniu [...] listopada 2008 r., dokonał zmiany wniosku o przyznanie płatności odnośnie działki rolnej AL, zwiększając jej powierzchnię do 22,52 ha i działki rolnej AM, zmniejszając jej areał do 6,38 ha. Oświadczył przy tym, iż po weryfikacji danych z rejestru gruntów powierzchnie działek ewidencyjnych Nr 741 i Nr 743 dane te zostały błędnie wpisane we wniosku, niemniej jednak suma powierzchni użytkowanej rolniczo nie uległa zmianie, bowiem zmianie uległy jedynie powierzchnie poszczególnych działek. W dniu [...] listopada 2008 r. dokonał kolejnej zmiany wniosku.
Z kolei Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., wezwał skarżącego, do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi nieścisłościami we wniosku odnośnie powierzchni gruntów rolnych. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący złożył kolejną korektę wniosku. W związku z nieścisłościami gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w dniu [;..] listopada 2008 r. przez Biuro Kontroli na Miejscu (BKnM) L. Oddziału Regionalnego w Z. G., a w dniach [...] marca 2009 r. inspektorzy terenowi BKnM D. Oddziału Regionalnego we W. przeprowadzili kontrolę na miejscu w gospodarstwie skarżącego stwierdzając liczne nieprawidłowości. Na podstawie powyższych ustaleń organ zakwalifikował do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię wynoszącą 319,68 ha (skarżący zgłosił do tej płatności obszar o powierzchni 322,48 ha), natomiast do uzupełniającej płatności obszarowej zakwalifikował areał o powierzchni 256,29 ha (powierzchnia zadeklarowanej przez skarżącego wynosiła 320,63 ha).
Następnie, biorąc pod uwagę zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sformułowane w wyroku z dnia 18 maja 2010 r, organ drugiej instancji dokonał ponownej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w tych ramach dokonał szczegółowej oceny znaczenia wszystkich dokumentów złożonych przez skarżącego wraz z "odwołaniem" od wyników kontroli.
Podsumowując swoje wywody organ odwoławczy zaznaczył, że różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności rolnej (322,48 ha) a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli (319,68 ha) wynosiła 0,88 %. Nie przekroczyła zatem 3 %, w związku z czym przyznano płatność do obszaru stwierdzonego w czasie kontroli na miejscu. Natomiast powierzchnia kwalifikująca się do uzupełniającej płatności obszarowej wynosiła 256,29 ha, a skarżący zadeklarował 320,63 ha. Różnica wynosiła więc w tym przypadku 25,10 %. Skoro przekroczyła ona 20 %, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.
P. R. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organ trafnie wyeksponował różnicę między celem kontroli wykonanych przez jednostkę certyfikującą COBICO (JC COBICO), a celem kontroli na miejscu wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu Agencji. Przedmiot kontroli wykonywanych przez te jednostki jest odmienny, skutkiem czego ustalenia kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą nie mogą stanowić w pełni skutecznych przeciwdowodów dla protokołów sporządzonych przez organ. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają przede wszystkim na celu stwierdzenie, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu EWG Nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz.
WE L 198, ze zm.). Natomiast ich celem nie jest, jak to ma miejsce podczas kontroli obszarowych i kontroli w ramach programów rolnośrodowiskowych, określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności. Sąd zwrócił przy tym uwagę na fakt, że z informacji zawartych w protokołach sporządzonych przez JC COBICO wynika między innymi, że plantacja jest nowo założona; sadzonki mają od 5 do 20 cm wysokości; są opalikowane, a międzyrzędzia to skoszona łąka; plantacja jest ponadto uszkodzona przez zwierzęta i suszę, w międzyrzędziach stwierdzono grykę, a na pozostałych działkach łąkę. Przynajmniej część wymienionych ustaleń (np. co do wysokości sadzonek orzecha włoskiego stwierdzonych na kontrolowanych działkach) odpowiada ustaleniom kontroli na miejscu.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przedstawione przez skarżącego dokumenty, w postaci: faktury VAT Nr [...] na zakup sadzonek orzecha włoskiego; oświadczeń osób wykonujących nasadzenia orzecha włoskiego w lutym 2008 r. i dosadzenia uzupełniające w okresie X-XI 2008 r. na działkach ewidencyjnych Nr 111/1, 72/5, 7,152, 743, 741, 108/2; umowy zawartej pomiędzy stroną a P. N. na wykonanie dosadzeń na działkach położonych w województwie dolnośląskim, powiatach kłodzkim, lwóweckim i wałbrzyskim oraz z notatki z dnia [...] kwietnia 2009 r. sporządzonej w celu udokumentowania stanu plantacji, nie stanowią jeszcze dowodu potwierdzającego stan działek w dniach kontroli, tj. w dniach od [...] marca 2009 r. Istotny dla sprawy był fakt istnienia plantacji orzecha włoskiego w dniu inspekcji działek.
Słusznie też odmówiono istotnego znaczenia mało czytelnym zdjęciom dołączonym przez skarżącego, które nie mogą stanowić dowodu na istnienie plantacji orzecha włoskiego na zgłoszonych do płatności działkach, ani potwierdzić, że sadzonki mają ponad 30 cm wysokości, gdyż zdjęcia te są niewyraźne i nie można ustalić, że wykonane zostały na działkach zgłoszonych do płatności. Z materiału zdjęciowego zebranego przez organ, zawierającego ponad 150 zdjęć bardzo dobrej jakości możliwe jest zaś stwierdzenie, że sadzonki nie miały wysokości większej niż 30 cm, nie były wapnowane i nie były posadzone w odległości większej niż 20-40 cm od palika.
Ponadto, na przeważającej powierzchni działek rolnych w ogóle nie stwierdzono występowania palików, a inspektorzy dokonujący kontroli działek wykonali także pomiary gęstości nasadzeń na podstawie prób w losowo wybranych miejscach. Pomiar obsady orzecha włoskiego na 1 ha został przeprowadzony na wszystkich działkach rolnych zadeklarowanych do UPO. Pomiar ten wykonano zgodnie z przyjętą metodyką, tzn. zataczając okręgi o promieniu 18 m, z użyciem taśmy mierniczej (co odpowiada powierzchni 0,10 ha). Po zsumowaniu stwierdzonych sadzonek, pomnożono ich liczbę przez 10, aby próbę odnieść do powierzchni 1 ha. W tej sytuacji decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach 4-19 marca 2009 r., a główną przyczyną pomniejszenia powierzchni zgłoszonych do uzupełniającej płatności obszarowej było stwierdzenie w terenie - na podstawie wyników tej kontroli - gruntów nie kwalifikujących się do płatności (nieużytki, rowy, drogi wewnętrzne oraz ugory na działkach zgłoszonych pod uprawę orzecha włoskiego).
Trafnie też organ odwoławczy podkreślił znaczenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm. dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich), zgodnie z którym uzupełniające płatności obszarowe przysługują do powierzchni upraw roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.
Odnosząc się do zarzutu, iż z pomiaru działki rolnej AE/AE1 wyłączono nasadzenia wykonane w odległości 1 m od palika, pominięto sadzonki poniżej 20 cm wysokości oraz nie zakwalifikowano jej do płatności UPO, mimo że widać na niej pozostałości po uprawie gryki, tak jak na działce rolnej AB/AB1 położonej na działce ewidencyjnej 111/1, organ słusznie zwrócił uwagę, że kontrola wykazała, iż obsada orzecha włoskiego na tej działce jest mniejsza niż 40 szt./ha, przy wykonaniu sześciu prób pomiarowych. Dlatego też działka ta została zakwalifikowana jako ugór, który jest uprawniony jedynie do płatności JPO. Organ podniósł przy tym, że na zdjęciach wyraźnie widać, iż na działce nie przeprowadzono żadnych zabiegów agrotechnicznych. Zlokalizowanie niewielkiej liczby sadzonek orzecha włoskiego wyklucza przy tym jednoczesną uprawę gryki na tej działce. Podkreślono również, że strona zadeklarowała we wniosku, iż prowadzi na tej działce plantację orzecha włoskiego, a nie uprawę gryki.
W odróżnieniu od działki rolnej AE/AE1, na działce rolnej AB/AB1 stwierdzono nieliczne sadzonki orzecha włoskiego posadzone po zbiorze owsa pochodzącego z okresu wegetacyjnego 2008 r. Dlatego do tej działki przyznano płatność UPO (stwierdzona roślina - owies - należy do tej samej grupy upraw co roślina deklarowana - orzech włoski).
Sąd zgodził się również z oceną organu co do zastrzeżeń producenta dotyczących kontroli działki rolnej AL/AL1, na której stwierdzono niewielką liczbę sadzonek orzecha włoskiego (19 szt./ha), klasyfikując ją jako ugór, w związku z czym wyłączono ją z płatności UPO. Pomiary nasadzeń zostały wykonane zgodnie z przyjętą techniką, a na dokumentacji fotograficznej uwidoczniony został brak użytkowania gruntu (zachwaszczenie oraz paliki, w pobliżu których nie widać sadzonek).
Z kolei w odniesieniu do działki rolnej AN/AN1 organ odwoławczy trafnie podkreślił, iż ustalono tam średnią liczbę sadzonek orzecha włoskiego na poziomie 24 szt./ha. Działka ta była zresztą użytkowana częściowo jako pastwisko. Takie stwierdzenie znajduje udokumentowanie w materiale zdjęciowym, obrazującym paliki wbite w darń, przy których brak jednak sadzonek orzecha włoskiego, czy też zwierzęce odchody.
Sąd stwierdził też, że nie można skutecznie podważać zasadności rutynowej metodyki dokonywania pomiarów tyczących gęstości upraw. Pomiary przeprowadzano kilkakrotnie w odniesieniu do zakwestionowanych działek, a ich wyniki wskazują na małą liczbę stwierdzonych sadzonek (np. 19 lub 24 szt. na obszarze 1 ha). Nawet przy braku normatywnych minimalnych wskazań gęstości upraw w roku 2008 jest oczywiste, że strona nie może ubiegać się o dopłaty przy stwierdzeniu dowolnej, małej liczby sadzonek na danym areale. Strona usiłuje zresztą wyjaśnić braki nasadzeń. Podaje jednak inne przyczyny tego stanu rzeczy w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (rzekoma susza, nie udokumentowana jednak - mimo zapowiedzi - stosownymi dokumentami) oraz na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (rzekome szkody w uprawach wyrządzone przez zwierzęta), co stawia pod znakiem zapytania wiarygodność takich wyjaśnień.
W tej sytuacji organy zasadnie odmówiły przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, kierując się dyspozycją art. 50 ust. 3 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 796/2004", w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm.) oraz w związku. z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1973/2004".
P. R. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
prawa procesowego tj.:
a). art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, oddalił skargę mimo naruszenia przepisów prawa materialnego, b). art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku przepisów prawa, w oparciu o które Sąd dokonał rozstrzygnięcia (w szczególności w zakresie, w którym Sąd orzekł, że oczywistym jest, iż obszar plantacji na którym stwierdzono dowolną, małą liczbę sadzonek nie może być uznany za kwalifikujący się do przyznania płatności uzupełniającej), c). art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd nie ustosunkował się do podnoszonego w treści skargi zarzutu, iż dla przyznania dopłat uzupełniających nie ma znaczenia minimalna liczba sadzonek (§ 2 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r.,
- 2. przepisów prawa materialnego tj.:
a). niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r., które ma zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym na podstawie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm.), polegające na niezaliczeniu powierzchni plantacji na której stwierdzono minimalną liczbę sadzonek, jako powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uzupełniającej,
b) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności art. 50 ust 3 i art. 51 ust 1 rozporządzenie nr 796/2004 skutkujące zastosowaniem sankcji w postaci odmowy przyznania płatności uzupełniającej.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w jego ocenie w pierwszej kolejności miało miejsce naruszenie prawa procesowego przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, oddalił skargę mimo naruszenia przepisów prawa materialnego. Z kolei naruszenie przepisów prawa materialnego polegało na niezaliczeniu powierzchni plantacji na której stwierdzono minimalną liczbę sadzonek, jako powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności uzupełniającej w wyniku czego zastosowano sankcję w postaci nieprzyznania uzupełniającej dopłaty obszarowej, mimo że z przepisów obowiązujących w momencie składnia wniosku o płatność, nie wynikał (wprost lub w sposób dorozumiany) obowiązek utrzymywania obsady plantacji określoną ilością sztuk roślin.
Sąd w swoim rozstrzygnięciu pominął znaczącą dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu kwestię niezastosowania § 2 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r., które ma zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym na podstawie przepisu § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r., a które nie nakłada na rolnika żadnych dodatkowych wymogów odnośnie ilości sadzonek rośliny które winny znajdować się na określonym areale gruntu. Tak, aby móc zakwalifikować dany obszar/działkę ewidencyjną do płatności uzupełniającej.
Natomiast dopiero rozporządzenie z dnia 9 marca 2009 r. precyzuje, że płatność uzupełniająca do powierzchni upraw orzechów przysługuje, w przypadku gdy liczba drzew orzechowych lub sadzonek tych drzew na hektar gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności jest nie mniejsza niż: 200 - w przypadku leszczyny, 75 - w przypadku orzecha włoskiego. Gdyby przyjąć, że zastosowanie ma to rozporządzenie, to należy je interpretować łącznie z rozporządzeniem zmieniającym (§ 2 ust. 1 i 2), które stanowi, że producent rolny powinien uzupełnić materiałem ekologicznym uprawy do 15 listopada 2009 r. i złożyć odpowiednie oświadczenie. W przypadku spełnienia tych warunków dopłata nie podlega w 2009 r. zmniejszeniu z tytułu niedotrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów.
Skarżący złożył zarówno oświadczenie jak i uzupełnił uprawę zgodnie z nowymi wymogami. Uwzględniając rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r., należy stwierdzić, że skarżący spełnił przesłanki do przyznania pomocy z tytułu płatności uzupełniających, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 6 tego rozporządzenia płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw objęte są orzechy — orzechy włoskie i leszczyna uprawiane w plonie głównym.
Zdaniem skarżącego, kwestią kluczową w sprawie jest dokładne wyjaśnienie z jakich powodów Sąd nie zastosował normy prawnej, z której nie wynika obowiązek wykazania określonej liczby sadzonek, w sytuacji gdy norma ta jest obowiązująca w danej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż kontroli sądowej podlega zastosowanie, jak i wykładnia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny w sprawie nie zostanie skutecznie podważony, można odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach w niej zakreślonych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnieć należy, że przedmiotem sporu jest obszar 64,34 ha działek zgłoszonych do uzupełniającej płatności obszarowej jako uprawa orzecha włoskiego, a który nie został przez organy uwzględniony w tej płatności.
Płatności bezpośrednie są formą wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej. Ustawa z 2007 r. o płatnościach bezpośrednich ustalała między innymi zasady i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a także przeprowadzanie kontroli. W ramach płatności bezpośrednich wyróżnia się płatności jednolite oraz płatności uzupełniające. Należy zwrócić uwagę, że płatności obszarowe uzupełniające przyznawane są do powierzchni upraw roślin wymienionych w ustawie pod warunkiem, że uprawa tych roślin położona jest na działkach objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, a rolnik w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej.
Podkreślić trzeba, że ustawa o płatnościach z 2007 r. powiązana jest ściśle z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) 1254/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L 270 z 21.10.2003 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie nr 1782/2003, rozporządzeniem nr 796/2004 i rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz.
UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1973/2004 i ma za zadanie doprecyzowanie realizacji w Polsce zawartych w nich uregulowań. Zatem tam, gdzie jakakolwiek kwestia nie została uregulowana w ustawie, należy uregulowania szukać w cytowanych rozporządzeniach i stosować je wprost (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2001 r., sygn. akt II GSK 1069/10). Zgodnie zaś z pkt 29 preambuły rozporządzenia nr 796/2004 stosowanie się do warunków dotyczących programów pomocowych zarządzanych w zintegrowanym systemie powinno być skutecznie monitorowane poprzez kontrole administracyjne i na miejscu. W tym samym punkcie wskazano, że kontrole na miejscu powinny być z reguły niezapowiedziane. W dalszej części rozporządzenia podano wytyczne dotyczące przeprowadzanych kontroli, które Państwa Członkowskie powinny zastosować, a na ich podstawie i w oparciu o ustawę o płatnościach bezpośrednich w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich przeprowadzane są kontrole (administracyjne i na miejscu).
Zgodnie zaś z art. 10 rozporządzenia nr 796/2004, płatności bezpośrednie nie mogą być wypłacane przed dokonaniem przez Państwa Członkowskie kontroli w odniesieniu do kryteriów kwalifikacyjnych zgodnie z tym rozporządzeniem.
Z powyższego wynika, że kontrole wniosków o przyznanie pomocy są nieodłącznym elementem całej procedury ubiegania się o takie dofinansowanie. Zgodnie z art. 23 wspomnianego rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Jeżeli zaś rolnik uniemożliwi przeprowadzenie kontroli na miejscu to jego wniosek jest bezwzględnie odrzucany (art. 23 pkt 2 rozporządzenia).
Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, w tym więc kontrole, ma nie tylko wpływ na wynik postępowania, ale także na ukształtowanie uprawnień strony do otrzymania dopłat w następnych latach. Pod tym względem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w sprawie płatności uzupełniającej dla skarżącego za rok 2008 przeprowadzone zostało prawidłowo, a ograny w sposób wyczerpujący odniosły się do materiału dowodowego zebranego w trakcie kontroli na miejscu. Podkreślenia wymaga więc, że główną przyczyną nieuwzględnienia działek zgłoszonych do płatności uzupełniającej było stwierdzenie, że na działkach tych, zadeklarowanych jako uprawa orzecha włoskiego, stwierdzono nieużytki, rowy, drogi wewnętrzne, oraz ugory. Materiał dowodowy zebrany w tej sprawie w sposób wyczerpujący, zawiera dokładne zdjęcia i opisy spornych działek.
Ocena stanu faktycznego tych działek dokonana została przez wykwalifikowany do tego personel właściwej jednostki dokonującej kontroli z ramienia Agencji, a skarżący nie wskazał dowodów na potwierdzenie zarzutu co do braku kwalifikacji osób dokonujących kontroli. Poza tym, podkreślić należy, że na działkach tych przeprowadzano kilka prób pomiarowych, mających na celu upewnienie się co do poprawności tych pomiarów, i za pomocą sprzętu odpowiedniego do ich wykonania.
Zasadnie skarżący podnosi, że w dniu składania wniosku nie obowiązywał przepis rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r., który dokładnie określał liczbę drzew orzechowych lub ich sadzonek na jeden hektar gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności. Jednakże nie można zgodzić się z poglądem, że stwierdzenie samej uprawy wnioskowanej przez stronę uzasadniało zakwalifikowanie danej działki do płatności. Jest to pogląd niesłuszny i niezgodny wręcz z ideą przyznawania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej. Jeżeli na danej działce powierzchnia nieużytków, ugorów, rowów czy zachwaszczeń przekracza powierzchnię uprawy danej rośliny, zadeklarowanej we wniosku, to brak podstaw do zakwalifikowania takiej działki do konkretnej płatności uzupełniającej. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że na zadeklarowanej działce prowadzona jest rzeczywista uprawa konkretnej, zgłoszonej we wniosku rośliny, a działka jest zadbana, i widoczne są prowadzone na niej odpowiednie działania agrotechniczne.
Jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r., płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są wymienione w tym rozporządzeniu rodzaje roślin uprawiane w plonie głównym, przez który, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumieć należy uprawę rośliny dominującej na danym obszarze, zajmującej pole przez większość okresu wegetacyjnego, który w naszym klimacie trwa od ostatnich przymrozków wiosennych do pierwszych przymrozków jesiennych. Jeżeli zaś tej rośliny jest niewiele, jej ilości w stosunku do obszaru działki jest niewielki, działki są zachwaszczone, zaniedbane, brak na nich zabiegów agrotechnicznych bądź użytkowane są jako pastwisko, to brak podstaw do zakwalifikowania takich działek do płatności uzupełniającej.
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. precyzujące wymagania co do ilości sadzonek orzecha na jeden hektar zostało wydane w wykonaniu tytułu IV rozdziału 4 rozporządzenia nr 1783/2003 i miało na celu wyeliminowanie wątpliwości co do oceny, czy na danej działce prowadzona jest w plonie głównym uprawa orzecha, uprawniająca do przyznania płatności uzupełniającej. Potwierdziło tym samym prawidłowość działań organów odmawiających przyznawanie płatności uzupełniającej, jeżeli liczba sadzonek na danym obszarze nie pozwalała na ocenę, że rzeczywiście na danej działce prowadzona jest uprawa orzecha.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena przeprowadzonego postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności uzupełniającej dokonana została przez Sąd I instancji prawidłowo. Skoro różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 20 % powierzchni stwierdzonej, to właściwie zastosowano sankcję w postaci odmowy przyznania płatności uzupełniającej w ogóle, stosownie do par. 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca. 2008 r. w związku z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004.
Mając na uwadze powyższe, wszystkie zarzuty kasacyjne należy uznać za nieusprawiedliwione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.