Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K. S. GmbH z siedzibą w H., N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zarządzeniem z dnia 19 sierpnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej spółki - adwokat G. M. - został wezwany do złożenia, w terminie 30 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej, tj. oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wypisu z urzędowego rejestru, z którego wynikałby sposób i osoby upoważnione do reprezentacji strony skarżącej wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski, oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik został także zobowiązany do nadesłania, w terminie 30 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, dokumentu stwierdzającego, że jest on zarejestrowany w państwie macierzystym do wykonywania zawodu przy użyciu tytułu zawodowego Rechtsanwalt (art. 40 § 1 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 126, poz. 1069 ze zm.), dalej jako: ustawa, wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski.
W wykonaniu wezwania pełnomocnik złożył oryginał pełnomocnictwa procesowego w języku polskim i niemieckim upoważniający do działania w imieniu skarżącej spółki przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., odpis z rejestru handlowego Sądu Grodzkiego w H., z którego wynika umocowanie A. K. do reprezentowania skarżącej wraz z tłumaczeniem na język polski oraz dokumentu z dnia 11 lipca 1997 r. potwierdzającego wpisanie G. J. M. na listę adwokatów w R. F. N. i jednocześnie jako adwokata (Rechtsanwalt) przy Sądzie Grodzkim w O. oraz przy Sądzie Krajowym w O. Zarządzeniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej spółki został powiadomiony, iż zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy, prawnik z Unii Europejskiej obowiązany jest przy pierwszej czynności w postępowaniu sądowym dołączyć do akt sprawy dokument stwierdzający, że jest on zarejestrowany w państwie macierzystym jako osoba uprawniona do wykonywania zawodu przy użyciu jednego z tytułów zawodowych, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy, oraz poinformować dziekana okręgowej rady adwokackiej lub dziekana rady okręgowej izby radców prawnych, właściwej ze względu na siedzibę sądu, o podjęciu świadczenia usługi transgranicznej.
Z uwagi na treść wskazanego fragmentu przepisu ww. ustawy pełnomocnik został wezwany do złożenia, w terminie 30 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, dowodu potwierdzającego fakt powiadomienia dziekana okręgowej rady adwokackiej o podjęciu świadczenia usługi transgranicznej.
W odpowiedzi na ww. zarządzenie pełnomocnik złożył decyzję Prezydenta Wyższego Sądu Krajowego w O. o wpisaniu G. J. M. na listę adwokatów i jednocześnie jako adwokata (Rechtsanwalt) przy Sądzie Grodzkim w O. oraz przy Sądzie Krajowym w O. z dnia 11 lipca 1997 r. wraz z kopią legitymacji adwokackiej (z tłumaczeniem ww. dokumentów na język polski). Nadto, załączył niepodpisaną kopię pisma z dnia 18 maja 2010 r. skierowanego do Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej stanowiącego zawiadomienie o podjęciu świadczenia usługi transgranicznej przez G. M. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przywołał treść w art. 40 ust. 1 ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej i wywiódł, że prawnik zagraniczny (z Unii Europejskiej, jak i spoza Unii) świadczący usługę transgraniczną polegającą na reprezentowaniu klienta w postępowaniu sądowym winien spełnić łącznie oba warunki określone ww. przepisem, tzn. winien przy pierwszej czynności w postępowaniu sadowym dołączyć do akt sprawy dokument stwierdzający, że jest on zarejestrowany w państwie macierzystym jako osoba uprawniona do wykonywania zawodu przy użyciu jednego z tytułów zawodowych, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy oraz poinformować dziekana okręgowej rady adwokackiej lub dziekana rady okręgowej izby radców prawnych o podjęciu świadczenia usługi transgranicznej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy.
W ocenie Sądu niespełnienie któregokolwiek z tych warunków uniemożliwia dopuszczenie prawnika zagranicznego do udziału w postępowaniu sadowym z uwagi na brak odpowiedniego pełnomocnictwa. Sąd zauważył, że art. 40 powołanej ustawy nie reguluje skutków niezawiadomienia dziekana ale uznał (powołując tezy z piśmiennictwa), iż skutek wydaje się oczywisty, skoro z prawa wspólnotowego wynika uprawnienie żądania by prawnik zagraniczny dowiódł nie tylko swych kwalifikacji ale i został przedstawiony właściwemu dziekanowi.
Zdaniem WSA w W. dla celów dowodowych należy przyjąć, iż pożądaną formą - w jakiej dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych winien zostać poinformowany o podjęciu świadczenia usługi transgraniczanej - jest forma pisemna a powiadomienie powinno nastąpić równocześnie z podjęciem pierwszej czynności w postępowaniu sądowym.
Sąd stwierdził, że w chwili podejmowania czynności w postępowaniu sądowym (usługi transgranicznej) pełnomocnik nie spełniał warunku określonego w art. 40 ust. 1 ww. ustawy co oznacza, że był osobą nieuprawnioną do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ustalono bowiem, że zawiadomienie Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej o podjęciu świadczenia usługi zagranicznej nastąpiło najwcześniej 18 maja 2010 r. a czynność (usługa transgraniczna) została podjęta 26 czerwca 2009 r.
W tym stanie rzeczy WSA uznał wniesienie skargi za niedopuszczalne i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skargę te odrzucił.
W skardze kasacyjnej - wniesionej faxem z dnia 21 lipca 2010 r. (a następnie dosłanej poczta data wpływu do sądu 23 lipca 2010 r.) - skarżąca spółka domagała się uchylenia ww. postanowienia, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi mimo, iż skarga ta jest dopuszczalna.
W kolejnym zatytułowanym jako skarga kasacyjna piśmie procesowym, wniesionym dnia 23 lipca 2010 r. (data stempla pocztowego) powyższy zarzut został powtórzony a dodatkowo sformułowano zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zawiadomienie przez zagranicznego prawnika w terminie późniejszym niż przy dokonaniu pierwszej czynności dziekana okręgowej rady adwokackiej, o podjęciu świadczenia usługi transgranicznej, skutkuje brakiem umocowania do złożenia środka zaskarżenia i koniecznością jego odrzucenia.
W ocenie pełnomocnika strony - adwokata G. M. - skoro ustawa o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w RP nie reguluje skutków braku informacji dziekana okręgowej rady adwokackiej lub dziekana okręgowej izby radców prawnych o podjęciu usługi transgraniczanej to brak podstaw prawnych dla uznania skargi wniesionej przez prawnika Unii Europejskiej, który przy pierwszej czynności nie dokonał wspomnianej informacji za czynność osoby nieuprawnionej stąd nie zachodzą żadne przesłanki z art. 58 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej podniósł też, że gdyby wolą ustawodawcy było określenie skutku w przypadku niezawiadomienia lub spóźnionego zawiadomienia o świadczeniu usług transgranicznych – stosowne postanowienie znalazłoby się w ustawie – jak ma to miejsce w art. 17 ust.
- 4. Tymczasem art. 40 ustawy nie zawiera takich regulacji ani nie odsyła do art. 17 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
I
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Tym samym tylko przyczyny zaskarżenia zawarte we wniesionej w terminie skardze kasacyjnej determinują kierunek kontroli kasacyjnej. Modyfikacja zarzutów czy też formułowanie nowych podstaw kasacyjnych jest niedopuszczalne. Przytoczony przepis stanowi bowiem wprost, iż strona może przytoczyć jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, na których wniesiony środek odwoławczy został oparty.
W świetle powyższego w rozpoznawanym przypadku w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga, w jakich granicach podlega rozpoznaniu niniejsza sprawa, skoro pełnomocnik sformułował zarzuty pod adresem zaskarżonego postanowienia w dwóch pismach procesowych określonych jako "skarga kasacyjna".
Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało stronie skutecznie doręczone w dniu 23 czerwca 2010 r., a zatem przewidziany art. 177 § 1 p.p.s.a. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej upływał w dniu 23 lipca 2010 r. Pisma zatytułowane jako "skarga kasacyjna" zostały wniesione odpowiednio: w dniach 21 i 23 lipca 2010 r., a więc w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy za granice skargi kasacyjnej uznać należy zarzuty podniesione w obu ww. pismach, jako że podstawy kasacyjne sformułowane zostały w prawem przewidzianym terminie.
Określając granice skargi kasacyjnej - wskazujące zakres rozpoznawania sprawy w rozumieniu art. 183 § 1 p.p.s.a. - należy bowiem mieć na względzie podstawy kasacyjne sformułowane przez stronę w terminie określonym art. 177 § 1 ww. ustawy.
Zwrócenia uwagi wymaga też, że rozpoznawaną skargę kasacyjną ocenić należy jako dopuszczalną z punktu widzenia art. 38 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej.
Przywołany art. 38 stanowi, że "Przy wykonywaniu usługi transgranicznej polegającej na reprezentowaniu klienta w postępowaniu, w którym zgodnie z obowiązującymi przepisami wymagane jest, aby strona była reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego, prawnik z Unii Europejskiej ma obowiązek współdziałać z osobą wykonującą jeden z tych zawodów /.../"" (ust. 1). "Przepisy art. 17 ust. 2-4 stosuje się odpowiednio" (ust.2). Według art. 17 ust. 4 ww. ustawy "Prawnik z Unii Europejskiej jest obowiązany przy pierwszej podejmowanej czynności przedłożyć organowi prowadzącemu postępowanie umowę, o której mowa w ust.
2. W przypadku niedopełnienia tego obowiązku organ wyznaczy prawnikowi z Unii Europejskiej stosowny termin do uzupełnienia braku. Do określenia skutków nieuzupełnienia w terminie tego braku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące braku pełnomocnictwa lub upoważnienia do obrony".
W rozpoznawanej sprawie zagraniczny prawnik przedłożył stosowną umowę przed wezwaniem przez Sąd do uzupełnienia braku w tym zakresie - dopuszczalność skargi kasacyjnej w omówionym wyżej kontekście nie budzi zatem wątpliwości.
II
Wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, są bowiem usprawiedliwione.
Objęty zarzutem skargi kasacyjnej art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wskazuje jako przyczynę odrzucenia skargi wniesionej do sądu administracyjnego niedopuszczalność z przyczyn innych niż wyraźnie wskazane w pkt 1 – 5. Za przesłanki dopuszczalności uznać przy tym należy określone prawem warunki prawidłowego zaskarżania. Na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony i ich organy oraz przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników (art. 34 p.p.s.a.) przy czym art. 35 tej ustawy określa kategorie podmiotów, które mogą wystąpić w sprawie w charakterze pełnomocników stron. Niewątpliwie zatem co do zasady skarga wniesiona przez pełnomocnika jest dopuszczalna, a odrzucenie takiej skargi - z uwagi na braki dotyczące umocowania - może nastąpić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi).
Przypomnieć należy, że w myśl art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności dołączyć do akt sprawy stosowne pełnomocnictwo; obowiązek ten wynika także z § 3 art. 46 ww. ustawy - określającego braki formalne pisma, w tym skargi.
Dodatkowe obowiązki, jakie spoczywają na prawniku zagranicznym świadczącym pomoc prawną w RP, statuuje powoływana wyżej ustawa z dnia 5 lipca 2002 r.
Istotnie - co trafnie podkreślił WSA - w przypadku, gdy pomoc prawna polega na świadczeniu usługi transgraniczanej przez prawnika z Unii Europejskiej (jak w niniejszej sprawie) art. 40 ust. 1 ustawy wprowadza dwa wymogi: obliguje prawnika zagranicznego do dołączenia do akt przy pierwszej czynności w postępowaniu sądowym dokumentu stwierdzającego, że jest on zarejestrowany w państwie macierzystym jako osoba uprawniona do wykonywania zawodu przy użyciu jednego z tytułów zawodowych, o których mowa w art. 2 pkt 2, a nadto nakłada na niego obowiązek poinformowania dziekana okręgowej rady adwokackiej lub dziekana rady okręgowej izby radców prawnych, właściwej ze względu na siedzibę sądu, o podjęciu świadczenia usługi transgranicznej.
Bezsprzecznie ustawa nie określa skutków uchybienia tym obowiązkom i nie ma podstaw prawnych by brakom w tym zakresie przypisać charakter braków formalnych skargi - uzupełnianych w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. pod rygorem odrzucenia skargi. Trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono przy tym uwagę, że przepisy ustawy o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w RP wskazują wprost, w jakich sytuacjach do określenia skutków niespełnienie przez prawników zagranicznych wymogów wynikających tej ustawy stosuje się przepisy dotyczące braku pełnomocnictwa (v. np. cytowany wyżej art. 38 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 4 ustawy). W przypadku wymogów określonych art. 40 ust. 1 ustawa skutku takiego nie wprowadza.
W ocenie NSA należy mieć na względzie, że ustawa o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w RP - stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy - określa zasady i warunki świadczenia takiej pomocy, a pomoc prawna - w myśl art. 1 ust. 2 - oznacza działalność w zakresie odpowiadającym uprawnieniom adwokata lub radcy prawnego. W tym kontekście spełnienie wymogów z omówionego wyżej art. 40 ust. 1 ustawy jest warunkiem świadczenia pomocy prawnej przez prawnika zagranicznego w zakresie odpowiadającym uprawnieniom adwokata lub radcy prawnego i pozwala zaliczyć takiego prawnika do podmiotów mogących wystąpić w charakterze pełnomocników stron. Niespełnienie tych wymogów pozbawia zatem zagranicznego prawnika możliwości bycia pełnomocnikiem w sprawie.
Zgodzić należy się zatem z przywołanym przez WSA poglądem doktryny, że skutkuje to niemożliwością dopuszczenie prawnika zagranicznego do udziału w sprawie. Powyższe nie uzasadnia jednak odrzucenia skargi wniesionej przez takiego pełnomocnika jako niedopuszczalnej. Brak ku temu podstaw prawnych. Nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji, że niespełnienie ww. warunków w istocie oznacza brak odpowiedniego pełnomocnictwa. Odróżniać bowiem należy sytuację gdy czynności dokonuje osoba nielegitymująca się stosownym pełnomocnictwem od przypadku, gdy czynności dokonuje osoba umocowana ale niemogąca być pełnomocnikiem procesowym strony
Stwierdzenie, że czynności procesowych dokonuje osoba nielegitymująca się stosownym pełnomocnictwem wymaga wezwania pełnomocnika przez Sąd do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie. W przypadku zaś udzielenia przez stronę pełnomocnictwa osobie, która nie może być pełnomocnikiem Sąd zobligowany jest do adresowania swych czynności do strony z pominięciem nieskutecznie ustanowionego pełnomocnika (v. T.Woś i in. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Wa-wa 2005, str.187). Wniesienie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem nie oznacza niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. lecz rodzi konieczność wezwania strony do uzupełnienia braków skargi przez jej podpisanie. Kwestia ta przedstawia się odmiennie jedynie, gdy przepisy przewidują "wymóg adwokacki". Niedopuszczalność skargi kasacyjnej wniesionej przez nieprofesjonalnego pełnomocnika wywieść wówczas należy z treści art. 175 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WSA art. 40 ust. 1 ustawy przez błędną wykładnię należy zauważyć, że obowiązek poinformowania dziekana okręgowego organu właściwej korporacji zawodowej w siedzibie sądu, w którego okręgu wykonuje usługi transgraniczne o podjęciu ich świadczenia jest konsekwencją regulacji zawartej w art. 5 Dyrektywy Rady z dnia 22 marca 1977 r., 77/249/EWG w sprawie ułatwienia skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług. Zgodnie z tą regulacją dla wykonywania czynności dotyczących reprezentowania oraz obrony klienta w postępowaniu sądowym każde Państwo Członkowskie może wymagać od prawników, o których mowa w art. 1 ustawy, aby m.in. zostali przedstawieni, zgodnie z miejscowymi zasadami lub zwyczajami, głównemu sędziemu i gdzie stosowne, właściwemu dziekanowi rady korporacji zawodowej w przyjmującym Państwie Członkowskim. Istotnie art. 40 ust. 1 ustawy zobowiązuje prawnika z Unii Europejskiej do dokonania "przedstawienia" przy pierwszej czynności w postępowaniu sądowym.
W świetle tego, co zostało dotychczas powiedziane, nie można jednak przyjąć, by uchybienie temu obowiązkowi można oceniać jako brak umocowania do złożenia środka zaskarżenia - skutkujący koniecznością jego odrzucenia.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.