Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 320/15, Wojewódzki Sąd administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi M. J., uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier poza kasynem gry, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] marca 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Gorzowie Wielkopolskim z [...] stycznia 2015 r., którą wymierzono M. J. (dalej: skarżący) karę pieniężną w kwocie 24.000 zł, na podstawie art. 98 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.; dalej u.g.h.), za urządzanie gier poza kasynem gry na automatach: terminal multimedialny [...] nr [...] i [...] nr [...] należących do skarżącego. Na podstawie m.in. eksperymentu procesowego ustalono, że sporne automaty są automatami do gier w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 5u.g.h., a skarżący nie posiadała koncesji na prowadzenie kasyna gry.
WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę na powyższą decyzję z przyczyn innych niż w niej podniesione.
Sąd uznał, że mimo prawidłowości ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego, nałożenie na skarżącą kary pieniężnej nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Sąd stwierdził, że stan faktyczny niniejszej sprawy świadczy o urządzaniu gier na automatach, o jakich mowa w art. 2 ust. 3 u.g.h., przez podmiot, który nie posiada koncesji na prowadzenie kasyna ani też zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Działalność w zakresie gier na automatach wymaga uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna (art. 6 ust. 1 u.g.h.), a urządzanie gier jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry (art. 14 ust. 1 u.g.h.)
W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały nieprawidłowej kwalifikacji deliktu popełnionego przez skarżącego, przypisując go do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., zamiast do art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., czyli do urządzania gier hazardowych m.in. bez koncesji lub bez wymaganej rejestracji automatu. WSA uznał bowiem, że podmiot, który nie legitymuje się koncesją i rejestracją automatu działa nielegalnie i podlega karze pieniężnej, która wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej nielegalnie gry (art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.). Skoro nielegalne działanie podmiotu usankcjonowane zostało w art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., to Sąd przyjął, że kara za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., dotyczy urządzającego te gry legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Za konstatacją taką przemawia także ustalenie w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. kary za delikt opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości 12.000 zł od każdego automatu, która umożliwia podmiotowi urządzającemu grę na automacie poza kasynem gry zachowanie przychodu z tej gry ponad kwotę kary.
Za istotny dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał brak przeprowadzenia postępowania dotyczącego wysokości osiągniętego przez skarżącego przychodu z kontrolowanych automatów i takie postępowanie polecił organowi przeprowadzić.
Sąd uznał ponadto, że art. 6 ust. 1 u.g.h. jako niemający charaktery przepisu technicznego, nie wymagał notyfikacji, a w konsekwencji brak podstaw do odmowy jego stosowania w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli: organ i M. J..
Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:
przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji pomimo tego, iż w sprawie nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa uzasadniających takie rozstrzygnięcie;
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 181 oraz 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; dalej o.p.) polegające na uznaniu, iż organ winien w niniejszej sprawie dokonać ustaleń, jaki przychód strona skarżąca uzyskała z urządzanej gry na danym automacie;
art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu zasady reformationis in peius poprzez uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji z powodu niewłaściwego zastosowania art. 89 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., z jednoczesnym zaleceniem rozpatrzenia sprawy według dyspozycji art. 89 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., co będzie prowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji skarżącego wskutek zwiększenia dotychczasowej kary pieniężnej do 100% przychodu uzyskanego z urządzania gry;
przepisów prawa materialnego:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzanie gry na automacie poza kasynem gry, winien znaleźć zastosowanie art. 89 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez błędna wykładnię i przyjęcie, iż w przypadku braku u urządzającego gry hazardowe koncesji, zezwolenia, braku zgłoszenia lub wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry, przepis ten nie znajdzie zastosowania i w skutek takiego przyjęcia niezastosowanie przywołanego przepisu przez Sąd podczas gdy w stanie faktycznym sprawy, tj. urządzanie gry na automacie poza kasynem gry, przepis ten winien znaleźć zastosowanie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L Nr 204 str. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE) w kształcie wiążąco zinterpretowanym w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h., co doprowadziło Sąd I instancji do wadliwego wniosku, iż dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach bez wymaganej koncesji na prowadzenie kasyna gry, w stosunku do podmiotu nigdy nie legitymującego się koncesją na prowadzenie kasyna gry, pomimo braku notyfikacji projektu u.g.h. wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a także pomimo wiążącego i kategorycznego przesądzenia przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że przepisy sankcjonowane tego rodzaju co art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i wobec powyższego są bezskuteczne – co implikuje brak obowiązku uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry przez jakikolwiek podmiot urządzający gry na automatach – a tym samym nie mogą stanowić podstawy dla stosowania sankcji karnych i administracyjnych takich jak kary wymierzane na podstawie art. 89 u.g.h. wobec jednostek, zaś techniczny charakter zarówno przepisów sankcjonowanych jak i sankcjonujących został potwierdzony także w wyroku TSUE z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej;
- 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23a ust. 1 u.g.h. oraz art. 6 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach bez wymaganej ich rejestracji w stosunku do podmiotu nigdy nie legitymującego się koncesją na prowadzenie kasyna gry, w sytuacji gdy:
- - art. 23a ust. 1 u.g.h. jednoznacznie stanowi, iż rejestracja automatu wymagana jest jedynie w odniesieniu do podmiotów prowadzących gry hazardowe na podstawie uzyskanej koncesji lub zezwolenia;
- - na mocy § 1 ust. 1 pkt 2) Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier warunkiem rejestracji automatu lub urządzenia do gier jest złożenie do właściwego naczelnika urzędu celnego przez podmiot posiadający koncesję lub zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych lub gier na automatach oraz podmiot wykonujący monopol państwa kopii koncesji lub zezwolenia, a tym samym nie możliwe jest uzyskanie rzeczonej rejestracji automatu bez posiadania koncesji lub zezwolenia,
- - nie dokonano notyfikacji projektu u.g.h. wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE;
- - w sposób wiążący i kategoryczny zostało przesądzone przez Trybunał TSUE w wyroku z dnia 19.07.2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że przepisy sankcjonowane tego rodzaju co art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej wyżej dyrektywy i wobec powyższego są bezskuteczne;
co implikuje po pierwsze, brak obowiązku uzyskania koncesji na prowadzenie kasyna gry przez jakikolwiek podmiot urządzający gry na automatach, a po wtóre brak obowiązku rejestracji automatów do gry immanentnie z tą koncesją związanej, tym samym przepisy te nie mogą stanowić podstawy dla stosowania sankcji karnych i administracyjnych takich jak kary wymierzane na podstawie art. 89 u.g.h. wobec jednostek, zaś techniczny charakter zarówno przepisów sankcjonowanych, jak i sankcjonujących został potwierdzony także w wyroku TSUE z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej;
3. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 89 ust. 1 u.g.h., przejawiającą się w bezzasadnym objęciu hipotezą normy zawartej w przepisie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach w innych miejscach niż kasyno gry, podczas gdy opisana działalność przy zastosowaniu prawidłowej wykładni art. 89 ust. 1 u.g.h. powinna być kwalifikowana w oparciu przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;
4. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. polegające na bezpodstawnym wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej, mimo braku notyfikacji projektu u.g.h. wymaganego przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE przy jednoczesnym wiążącym i kategorycznym przesądzeniu przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, że przepisy sankcjonowane tego rodzaju co art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 powołanej wyżej Dyrektywy i wobec powyższego są bezskuteczne i nie mogą stanowić podstawy stosowania sankcji karnych i administracyjnych takich jak kary wymierzane na podstawie art. 89 u.g.h. wobec jednostek, zaś techniczny charakter zarówno przepisów sankcjonowanych, jak i sankcjonujących został potwierdzony także w wyroku TSUE z dnia 26. października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej i co powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd meriti i odmową zastosowania wskazanych przepisów;
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zawarty w obu skargach kasacyjnych zasługiwał na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h. karze pieniężnej podlega urządzający gry hazardowe bez koncesji lub zezwolenia, bez dokonania zgłoszenia lub bez wymaganej rejestracji automatu lub urządzenia do gry. W takim przypadku – w myśl art. 89 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy – wysokość wymierzanej kary wynosi 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry. Z kolei stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Wysokość kary pieniężnej wymierzanej w takich przypadkach wynosi 12.000 zł od każdego automatu.
Treść przytoczonych uregulowań wskazuje, że przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. stanowią dwie odrębne i niezależne od siebie podstawy prawne do nałożenia kary pieniężnej w sytuacjach objętych hipotezami tych przepisów.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – wbrew wywodom Sądu I instancji – powołanie przez organ art. 89 ust. 1 pkt 2, a w konsekwencji art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. – jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia – było prawidłowe.
Powyższa kwestia – wobec niejednolitego orzecznictwa – była przedmiotem wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem – od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry – podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14, dostępne w CBOSA).
W konsekwencji przyjęcia, że w sprawie zastosowanie znajdował art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie miał podstaw, by uznać, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia stosowanych czynności dowodowych celem ustalenia wysokości kary odpowiadającej wysokości 100% przychodu uzyskanego z gry.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Poza sporem pozostaje bowiem, że skarżąca spółka urządzała gry na automatach poza kasynami gry, co z kolei uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Należy mieć przy tym na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny powołaną wyżej uchwałą przesądził, że "Artykuł 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 1998.204.37 ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy, i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny – w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE – charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy".
W tym stanie rzeczy skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu.
Z podanych wyżej przyczyn nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej M. J.. Jak już zostało bowiem wskazane, art. 89 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego, więc nie było podstaw do odmowy jego zastosowania.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ wobec uwzględnienia obu skarg kasacyjnych, koszty te zniosły się.