Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1131/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K.-W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2012 oddalił skargę.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (dalej jako "Dyrektor") po rozpatrzeniu odwołania K. K.-W. (dalej jako "wnioskodawca", "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. (dalej jako "Kierownik") z dnia [...] maja 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012.

Strona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji:

1. - wariantu 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na działce rolnej F o powierzchni 4,00 ha,
2. - wariantu 2.3 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na działkach rolnych A, B, E o łącznej powierzchni 5,73 ha,
3. - wariantu 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na działce rolnej E o powierzchni 5,00 ha.

W dniu [...] marca 2013 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w wyniku której ustalono, że powierzchnie działek wynoszą:

1. - działka rolna A - 0,32 ha, wobec deklarowanej 0,25 ha
2. - działka rolna B - 0,48 ha, wobec deklarowanej 0,48 ha
3. - działka rolna E - 5,00 ha, wobec deklarowanej 5,00 ha
4. - działka rolna F - 4,00 ha, wobec deklarowanej 4,00 ha
5. - działka rolna G - 0,44 ha, wobec deklarowanej 0,44 ha

W raporcie z kontroli na miejscu inspektorzy terenowi odnotowali odnośnie działki rolnej E, iż powierzchnia działki niekoszonej w roku 2012 wyniosła 1,03 ha, co stanowiło 20,6 %. Z uwagi na stwierdzoną, w zakresie wariantu 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, nieprawidłowość - kod błędu L17 (pozostawienie nieskoszonej powierzchni działki rolnej większej niż 10 % tej działki jednak mniej niż 50 %), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. zmniejszył płatność rolnośrodowiskową w ramach tego wariantu o 30 %, t.j. o kwotę 750,00 zł. i przyznał stronie płatność rolno środowiskową w łącznej kwocie 6399,80 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm.).

Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzenia, dla pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, w przypadku użytkowania kośnego producent ma obowiązek pozostawienia 5 - 10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni. Natomiast stosownie do § 27 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych na których stwierdzono uchybienie. Zgodnie zaś z § 27 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia, zgodnie z którym pozostawienie większej niż 10 %, lecz mniejszej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej skutkuje zmniejszeniem płatności o 30 % w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

W związku powyższym organ odwoławczy za zasadne uznał stanowisko organu I instancji w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że powierzchnia niewykoszona została pomierzona fizycznie przez inspektora terenowego sprzętem GPS.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami zawartymi w odwołaniu, iż przeprowadzenie kontroli w środku zimy nie odzwierciedla pełnego obrazu działań agrarnych, w tym koszeń prowadzonych na działce rolnej E. Powołując się na art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dziennik Urzędowy L 316, 02/12/2009 P. 0065 - 0112), wskazał, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Natomiast art. 34 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wskazuje, że powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. W świetle powyższych przepisów organ wyjaśnił, że czynności kontrolne są wykonywane przez cały rok i nie ma dowolności w doborze terminów i wnioskodawców. Tak też kontrola w gospodarstwie wnioskodawczyni, które zostało wytypowane metodą analizy ryzyka do kontroli na miejscu, przypadła w okresie zimowym. Inspektorzy terenowi jednoznacznie określili granice części niekoszonej w obrębie działki rolnej E. Załączone fotografie wykonane w dniu kontroli również w wersji elektronicznej nie budzą wątpliwości, że część niekoszona wyróżnia się od pozostałej powierzchni trwałych użytków zielonych koszonych w roku 2012.

Dodał również, że inspektorzy terenowi dokonali pomiaru wyznaczonej części niekoszonej działki rolnej w oparciu o załącznik graficzny złożony do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w roku 2012. Na załączniku graficznym wnioskodawca zaznacza zgodnie z załącznikiem nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego część działki niekoszonej 5-10 % w danym roku, przy czym w każdym roku dotyczy innej części działki.

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie wystąpiły okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń wymienione w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316, 02/12/2009 P. 0065 - 0112).

Organ uznał również, że przy wypełnianiu wniosku strona dopuściła się winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Producentka rolna nie powinna składać wniosku o płatność bez uprzedniego zweryfikowania pod kątem zgodności ze stanem faktycznym działek, które uprawiała w roku 2012.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. K. K.–W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zmniejszającej płatność rolnośrodowiskową wariant 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do działki E oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sąd I instancji rozpatrując sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób powodujący konieczność jej uchylenia. Zawarte w skardze argumenty koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu naruszenia przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej w skrócie Agencją) przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 267, zwany dalej k.p.a.) oraz ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 – dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich").

Z regulacji zawartych w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że pomoc przyznawana jest na wniosek, między innymi osoby fizycznej, gdy spełnia ona warunki przyznawania pomocy określone w przepisach prawa unijnego i przepisach określonych w aktach wykonawczych. W rozpoznawanej sprawie - w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe").

Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowiąc, że do postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 21 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią: "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Co w ocenie Sądu I instancji prowadzić musi do wniosku, że to wnioskujący o przyznanie płatności powinien wskazać okoliczności, z których wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, jak również przedstawić dowody na poparcie powyższych okoliczności. Strona została zatem zobowiązana do wzmożenia aktywności, bowiem postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Stanowiło to podstawę uznania, że Dyrektor wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Wyjaśnił bowiem wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012.

Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był wiarygodny, aby uznać, że na działce rolnej E powierzchnia niekoszona w roku 2012 wyniosła 1,03 ha, co stanowiło 20,6 % tej działki. W szczególności organ odwoławczy uwzględnił raport z kontroli na miejscu, w którym wskazano m.in. że powierzchnia niewykoszona została pomierzona fizycznie przez inspektora terenowego sprzętem GPS. Inspektorzy jednoznacznie określili granice części niekoszonej w obrębie działki. Również z załączonych fotografii wykonanych w dniu kontroli wynikało, że część niekoszona wyróżnia się od pozostałej powierzchni trwałych użytków zielonych koszonych w roku 2012.

Sąd uznał, że w świetle tak poczynionych ustaleń faktycznych zastosowanie w sprawie miały przepisy wymienionego wyżej rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej" numerem identyfikacyjnym";
2. 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie Płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. l, z późno zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym ", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych;
4. 4) spełnia warunki przyznania Płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Z § 4 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu, przy czym wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Stosownie natomiast do załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, wymogiem dodatkowym dla pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, w przypadku użytkowania kośnego producent ma obowiązek pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni działki. Zgodnie z § 27 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej,... jest określona w załączniku 7 do rozporządzenia, zgodnie z którym pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej skutkuje zmniejszeniem płatności o 30% w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie kwestią sporną jest termin przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zdaniem skarżącej, panujące w lutym 2013 r. warunki, w miejscu położenia działki E, były na tyle niekorzystne, że nie pozwalały w sposób skuteczny dokonać jej pomiarów. Ze zdjęć zrobionych przez inspektora wynikało, że na działce zalegał śnieg, który uniemożliwiał jednoznaczne stwierdzenie nieskoszonej powierzchni działki. Jednakże w ocenie Sądu przeprowadzona w dniu [...] marca 2013 r. kontrola odnośnie działki E wykazała, że powierzchnia działki niekoszonej w roku 2012 wyniosła 1,03 ha, co stanowiło 20,6 %. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, przeprowadzona kontrola pozwoliła na skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. W szczególności leżący na działkach śnieg nie stanowił przeszkody do dokonania prawidłowej kontroli, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej, powoływanej przez organy orzekające.

Podkreślił on przy tym, że przepisy unijne, jak i krajowe nie wprowadzają sztywnych ograniczeń w zakresie terminów prowadzenia kontroli. W szczególności, z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dziennik Urzędowy L 316, 02/12/2009 P. 0065 - 0112), wynika jedynie, by kontrole na miejscu przeprowadzano w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

W ocenie Sądu, w sprawie nie ma również podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek nie był bowiem złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawczyni nie wykazała w toku postępowania, iż nie jest winna nieprawidłowości. Zdaniem Sądu w sprawie można mówić o niedbalstwie wnioskodawczyni. Producentka rolna, składając wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu płatności rolnośrodowiskowej powinna wskazać w nim stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów - zarówno odnośnie powierzchni upraw, ich rodzaju, jak również powierzchni trwałych użytków zielonych w części niekoszonej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. w całości zaskarżyła skargą kasacyjną reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika K. K.–W., która zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. 1. błędną wykładnię art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. Urzędowy L 316/65) przez przyjęcie, że kontrola na miejscu zakończona w dniu [...] marca 2013r., została przeprowadzona w sposób zapewniający skuteczne ustalenie powierzchni nieskoszonej na działce E w sytuacji gdy działka ta była pokryta śniegiem, a zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci zdjęć fotograficznych potwierdzał jedynie fragmenty działki na której widoczne były nieskoszone użytki zielone;
2. 2. niezastosowanie przepisu art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. Urzędowy L 316/65/,) w sytuacji gdy organ administracyjny nie udowodnił, że wniosek o przyznanie płatności jest niezgodny ze stanem faktycznym,
3. 3. błędne zastosowanie § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, że skarżąca pozostawiła większą powierzchnię nieskoszonych użytków rolnych niż 10 %,
4. 4. naruszenie przepisu art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został w sposób wyczerpujący rozpatrzony i pozwalał on na ustalenie niedopełnienia przez skarżącą obowiązku pozostawienia nieskoszonej powierzchni działki E nie większej niż 10%.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartych w niej wniosków, z urzędu uwzględnia jedynie nieważność postępowania, która w spornej sprawie nie wystąpiła (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyć mają naruszenia prawa (procesowego lub materialnego) jakiego dopuścił się sąd I instancji, badając legalność rozstrzygnięcia organu.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Ponieważ w niniejszej sprawie strona w skardze kasacyjnej nie sformułowała zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to w rozpatrywanej sprawie nie doszło do skutecznego podważenia oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd I instancji. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do zbadania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Podważenie stanu faktycznego przyjętego przy wyrokowaniu wymaga bezwzględnego oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia konkretnych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i wskazania, jakich to uchybień procesowych dopuścił się organ, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń, w tym także ocen dotyczących poszczególnych elementów (faktów) stanu faktycznego w postępowaniu kasacyjnym jest niedopuszczalne, jeżeli jednocześnie nie zarzuca się, że doszło do naruszenia określonych reguł proceduralnych.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony - pod pozorem rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego – do badania ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. Nie jest bowiem dopuszczalne zwalczanie ustaleń faktycznych przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że poprzez sformułowane w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty autor skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania ustaleń faktycznych leżących u podstaw zaskarżonego wyroku, co w świetle powyższych wywodów prawnych należy uznać za niedopuszczalne.

W pierwszej kolejności zatem wskazać należy na ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę wydania zakażonego wyroku.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. po rozpatrzeniu odwołania K. K.–W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. z dnia [...] maja 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012. Podstawę faktyczną orzeczenia, tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego, stanowiły ustalenia kontroli przeprowadzonej na miejscu i wykonane wówczas pomiary, z których wynika, że powierzchnia niewykoszona działki E w roku 2012 wyniosła 1,03 ha, co stanowiło 20, 6 %. Takie ustalenia przyjął również Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie. Przeprowadzona kontrola pozwoliła na skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Sąd, podobnie jak wcześniej organy administracji uznał, że leżący na działkach śnieg nie stanowił przeszkody do dokonania prawidłowej kontroli, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej.

Stosownie do załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia, wymogiem dodatkowym dla pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, w przypadku użytkowania kośnego producent ma obowiązek pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej powierzchni działki. Podstawę materialnoprawną zastosowanego wobec skarżącej kasacyjnie zmniejszenia płatności stanowił przepis § 27 ust. 1 i 2 rozporządzania rolnośrodowiskowego, zgodnie z którymi jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych na których stwierdzono uchybienie. Zgodnie zaś z § 27 ust. 2 ww. rozporządzenia, wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia, zgodnie z którym pozostawienie większej niż 10 %, lecz mniejszej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki rolnej skutkuje zmniejszeniem płatności o 30 % w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie wskazała konkretnie, który z ustępów tego przepisu uznaje za naruszony zaskarżonym orzeczeniem. Sformalizowany charakter skargi kasacyjnej i wymogi konstrukcyjne wynikające z art. 176 ww. ustawy procesowej precyzują kryteria jakie spełniać powinien ten środek zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna nie tylko odpowiadać wymogom pisma w postępowaniu sądowym, ale także powinna zawierać wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych (konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego) jest więc jej zasadniczym elementem konstrukcyjnym, który nie podlega sanacji.

Przede wszystkim formułując zarzuty skargi kasacyjnej wnoszący zobowiązany jest wskazać precyzyjnie przepisy prawa, które w jego ocenie zostały naruszone, przy czym warunek ten uważa się za spełniony wówczas, gdy strona wskaże odpowiednio artykuł, paragraf, ustęp i punkt aktu prawnego, który uważa za naruszony. Nie jest wystarczające wskazanie samego artykułu, jeśli przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne.

Zauważyć należy, że postępowanie prowadzone było w oparciu o zakwestionowane skargą kasacyjną przepisy art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

W związku z powyższym, oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut błędnej wykładni art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz błędnego zastosowania art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich został postawiony wadliwie. Pełnomocnik skarżącego organu wskazał bowiem w istocie na przepisy o charakterze procesowym, regulujące zasady prowadzenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowiąc, że do postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyraźnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 21 wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a. Zgodnie bowiem z jego treścią: "w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się". Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem to wnioskujący o przyznanie płatności powinien wskazać okoliczności, z których wiąże korzystne dla siebie skutki prawne, jak również przedstawić dowody na poparcie powyższych okoliczności. Strona została zobowiązana do wzmożenia aktywności, bowiem postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Organ nie ma obowiązku, tak jak w k.p.a., podejmować z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355).

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, LEX nr 1216694, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10, LEX nr 1070205). Tym samym organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji rozpoznając sprawę, nie mogły nie uwzględnić szczególnych regulacji wynikających z art. 21 omawianej ustawy.

W konsekwencji podstawę zastosowania w sprawie przepisu § 27 ust. 1 i 2 rozporządzania rolnośrodowiskowego stanowił niezakwestionowany skargą kasacyjną stan faktyczny, z którego wynika, że skarżąca pozostawiła na działce E powierzchnię nieskoszoną w wymiarze przekraczającym 20 % całej powierzchni.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze, przeprowadzona kontrola pozwoliła na skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. W szczególności leżący na działkach śnieg nie stanowił przeszkody do dokonania prawidłowej kontroli, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji fotograficznej, powoływanej przez organy orzekające. Żaden przepis prawa krajowego ani unijnego nie ogranicza terminów wykonywania kontroli na miejscu, warunkiem ich wykonania jest jedynie, aby możliwe było osiągniecie celu sprawdzenia zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc.

Odnosząc się - zgodnie z treścią uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1) - do zarzutów wadliwie przytoczonych w podstawach kasacyjnych, należy wskazać, że Sąd I instancji słusznie uznał, że przeprowadzona w dniu [...] marca 2013 r. kontrola odnośnie działki E wykazała, że powierzchnia działki niekoszonej w roku 2012 wyniosła 1,03 ha, co stanowiło 20,6 %. Skarżąca nie zakwestionowała skargą tych ustaleń faktycznych, nie podniosła również żadnych argumentów, które prowadzić mogły by do ich obalenia. W niniejszej sprawie wprawdzie na zdjęciach widoczna jest pokrywa śnieżna, lecz nie jest ona na tyle gęsta i duża, aby zakrywała powierzchnię gruntu całkowicie, zaś pod cienką warstwą śniegu wyraźnie widać kładącą się pokrywę roślinną, nadto ponad tą pokrywą wyraźnie i licznie widać wystające rośliny, co potwierdza ustalenia organu. Skarżąca zaś w toku postępowania nie podnosiła żadnych wniosków dowodowych, zmierzających do obalenia ustaleń czynności kontrolnych – np. poprzez wskazanie świadków koszenia, czy rachunków z tytułu dokonania koszenia przez zleceniobiorcę. W tym stanie rzeczy zaś Sąd kasacyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia podniesionego zarzutu błędnego zastosowania w/w przepisu.

Za błędnie sformułowany Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, którego uchybienie skarżąca kasacyjnie sprowadziła do jego niezastosowania, w sytuacji gdy organ administracji nie udowodnił, że wniosek o przyznanie płatności jest niezgodny ze stanem faktycznym.

Dla zastosowania w/w przepisu konieczne jest wykazanie nieprawidłowości w zakresie złożonego wniosku oraz utrzymania gruntów rolnych. Nie można go natomiast zastosować, w sytuacji gdy nie zostanie wykazane, ze istnieje taka nieprawidłowość. Zatem gdyby organ nie udowodnił, że wniosek o przyznanie płatności jest niezgodny ze stanem faktycznym, przepis art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie podlegałby zastosowaniu w sprawie, a strona nie mogłaby skutecznie domagać się jego zastosowania (nie miałaby również ku temu powodów). Z treści tego przepisu wynika, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

Odnosząc się więc do przedmiotowego zarzutu podkreślić należy, że w niniejszej sprawie wykryto istotne nieprawidłowości w zakresie obszaru wzajemnej zgodności, stąd Sąd I instancji odniósł się do możliwości zastosowania tego przepisu, stwierdzając, że brak jest podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń, bowiem przedmiotowy wniosek nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawczyni nie wykazała w toku postępowania, iż nie jest winna nieprawidłowości.

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Z akt sprawy wynika, że użytkowana rolniczo działka E nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Z kolei autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że złożony wniosek o przyznanie płatności jest zgodny ze stanem faktycznym, ani nie wykazał, że stwierdzone w toku czynności kontrolnych nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Tym samym uznać należy, że słusznie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów i stwierdził brak podstaw do zastosowania regulacji zawartej w powołanym wyżej przepisie prawa.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. 2013, poz. 490).