Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z wyrokiem z 14 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2668/12, w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z [...] września 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) z [...] maja 2012 r. nr [...].
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
S. G. [...] maja 2009 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w T. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. Do wspomnianego wniosku 6 sierpnia 2009 r. została złożona korekta stanowiąca odpowiedź na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień. We wniosku strona zadeklarowała pięćdziesiąt pięć działek rolnych, położonych na sześćdziesięciu czterech działkach ewidencyjnych, w tym do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o powierzchni 178,69 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych działki rolne o powierzchni 136, 47 ha.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) decyzją z [...] listopada 2009 r. przyznał wnioskodawcy płatności w łącznej kwocie 137.976, 63 zł, na którą składały się: jednolita płatność obszarowa – w kwocie 89.603,65 zł, przyznana do stwierdzonej w kontroli administracyjnej powierzchni działek rolnych wynoszącej 176,74 ha i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych – w kwocie 48.372,89 zł, przyznana do stwierdzonej w kontroli administracyjnej powierzchni działek rolnych wynoszącej 135,70 ha.
Następnie, decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2009 r.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, a Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2012r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Dyrektor Oddziału ARiMR po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] maja 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania S. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r.
Prezes ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania strony, decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2009 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), gdyż Kierownik Biura ARiMR przyznał płatności na rok 2009 nie ustalając powierzchni kwalifikowalnej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych Nr 7, Nr 8, Nr 4, Nr 10, Nr 15, Nr 300/1, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004). W ocenie Prezesa ARiMR, Kierownik Biura ARiMR przyznając S. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym Dyrektor Oddziału ARiMR zasadnie stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 marca 2013 r. uwzględnił skargę S. G. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddział ARiMR. WSA stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2010 r. została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach), po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni. Do płatności przyjęto, jak się później okazało, nieprawidłową powierzchnię działek, różniącą się od powierzchni wynikającej z PEG.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści decyzji w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. W rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są zgodne i czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki.
Sąd stwierdził, że jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Stwierdzenie wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, że treść decyzji Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich na rok 2009 stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konkluzji Sąd uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności z powodu rażącego naruszenia prawa.
Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi S. G., względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str.
16) oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi.
Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego mówi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.
Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne. Dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W związku z tym należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Na powyższe zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślając, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.
Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa przedstawił też Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są chybione. Ich istota sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia prawa". Spór dotyczy zatem tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać "rażące naruszenie prawa".
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednoznacznie, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności – stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Jak już wspomniano, "rażące naruszenie prawa" może polegać także na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia.
W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw, by Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009.
Przede wszystkim zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trzeba jednak podkreślić, że na mocy powołanego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, organ jest zobligowany stać na straży praworządności i wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Z kolei z treści powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy.
Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...).
Zauważyć w związku z tym należy, że nieuwzględnienie ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa. Wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że uprawnienia organu prowadzącego postępowanie w konkretnej sprawie, załatwianej w ogólnym postępowaniu administracyjnym, do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonanie przez ten organ na nowo własnych ustaleń faktycznych, a w istocie do tego zmierzały wywody Prezesa ARiMR zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.