Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 11 stycznia 2017 r. syg. akt III SA/Łd 852/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej też Sąd I instancji) stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej: Organ lub SKO). Decyzją tą SKO po rozpatrzeniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swą wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. SKO podniosło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy treść decyzji daje podstawę do uznania jej za nieważną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie może mieć miejsca ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a..) nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale dokonanie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Kryterium tej weryfikacji stanowią przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.. Organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne nie może zatem badać sprawy co do istoty, orzeka jedynie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji, albo odmawiając stwierdzenia nieważności, w razie braku przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.. Zdaniem SKO argumenty przedstawione przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w żadnej mierze nie potwierdzają, że decyzja z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] obejmuje swoim zakresem ten sam teren, co w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego ujętym w decyzji z dnia [...] października 2011 r. znak: [...].
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji nie gromadzi nowego materiału dowodowego w sprawie i nie czyni ustaleń faktycznych. Oceny dokonuje na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie upłynęło już 5 lat od podjęcia weryfikowanej decyzji. Trudno zatem po kilku latach od zapadnięcia decyzji rozważać jakie mogło być, czy też było, ustawienie rusztowań na chodniku i jaka powierzchnia tego chodnika była faktycznie wykorzystywana przez inwestora do prowadzenia robót budowlanych. Inwestor przez kilka lat nie negował stanu faktycznego, który sam wskazywał składając kolejne wnioski o zajęcie pasa drogowego. W chwili obecnej nie sposób uznać, iż powierzchnia chodnika ujęta w zezwoleniu na ustawienie rusztowań jest tą samą powierzchnią, której dotyczy zezwolenie na zajęcie chodnika w celu jego wygrodzenia.
Ponadto w sprawie nie zachodzi tożsamość przedmiotów postępowania objętych decyzjami z dnia [...] października 2011 r., znak; [...] oraz znak; [...] - w pierwszej chodzi o ustawienie rusztowań, w drugiej o wygrodzenie części chodnika.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. podnosił, że na skutek błędu co do oceny niezbędności decyzji dla przeprowadzenia prac renowacyjnych nie składał odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarzucił również, że SKO błędnie interpretuje jego wyliczenia co do zajętej części chodnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając nieważność decyzji SKO z [...] sierpnia 2016 r. podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a.., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a..). Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a..).
Warunkiem skuteczności wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, tym samym uchybienie terminu powoduje jego bezskuteczność. Organ rozpoznając sprawę w II instancji obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy środek odwoławczy został wniesiony w przewidzianym przepisami terminie. Rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. W ocenie Sadu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 maja 2016 r., co potwierdza załączony do akt administracyjnych dowód doręczenia przesyłki opatrzony datą i podpisem adresata. Oznacza to zatem, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoczął swój bieg od dnia 14 maja 2016r., a upływał w dniu 27 maja 2016r., tj. w piątek.
Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący złożył dopiero w dniu 18 lipca 2016 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej). W takiej sytuacji w ocenie Sądu I instancji SKO nie miało podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego po terminie. SKO pomimo przekroczenia przez stronę terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, podczas gdy organ administracji rozpoznając sprawę w drugiej instancji winien, stosownie do art. 134 k.p.a.., wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a) przez wyprowadzenie wadliwych wniosków na skutek nieuprawnionego przyjęcia stanu faktycznego sprawy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i postawienie zarzutu, że SKO, "pomimo przekroczenia przez stronę terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało rozstrzygnięcie merytoryczne, podczas gdy powinno wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy", skutkującego w efekcie niezasadnym stwierdzeniem nieważności decyzji, gdy skarga podlegała oddaleniu.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczyl naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.., co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji SKO, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a..
Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor wskazał, że decyzja SKO z [...] kwietnia 2016 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżącego 13 maja 2016 r. Wnioskiem z 27 maja 2016 r. wystąpił on jednak o uzupełnienie tej decyzji o treści wskazane we wniosku, a SKO w odpowiedzi na ten wniosek postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. odmówiło uzupełnienia decyzji, wskazując zgodnie z treścią art. 111 § 2 K.p.a.. 14-dniowy termin do wniesienia do SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Postanowienie to zostało doręczone 4 lipca 2016 r., zatem od doręczenia tego postanowienia biegł 14 dniowy termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Wniosek ten został złożony 18 lipca 2016 r., zatem w 14 dniowym terminie do jego wniesienia.
SKO zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.
J. K. nie odniósł się do skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Została ona oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.) Zarzut ten jest zasadny. Sąd I instancji naruszył art. 145 § 2 p.p.s.a uznając, że działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrowie Trybunalskim naruszało przepis art. 134 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. przez to, że SKO rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy wniosek ten był złożony po terminie przewidzianym do jego złożenia i w związku z tym powinno dojść do stwierdzenia niedopuszczalności jego złożenia na podstawie art. 1134 k.p.a., a rozpoznanie merytoryczne takiego wniosku stanowiło o nieważności postępowania SKO na tym etapie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mimo niezamieszczenia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 111 § 2 k.p.a..
w zarzutach skargi kasacyjnej należy uznać, że przepis ten został przede wszystkim naruszony przez Sąd I instancji przez jego pominięcie. Powołanie się na ten przepis w uzasadnieniu skargi pozwala na uznanie zasadności skargi kasacyjnej mimo niepowołania go w zarzutach tej skargi. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji zażądać jej uzupełnienia. Wniosek taki został w terminie złożony i SKO wydało zgodnie z art. 111 § 1b K.p.a.. postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Taka sytuacja powodowała wydłużenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż zgodnie z art. 111 § 2 K.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b K.p.a., termin do wniesienia odwołania, a zatem i do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jak w sprawie niniejszej) rozpoczyna bieg od dnia doręczenia tego postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji.
Nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, co pominął Sąd I instancji. Naruszył tym samym przepis art. 145 § 2 p.p.s.a. stwierdzając nieważność decyzji SKO, mimo że taka nieważność nie miała miejsca, gdyż złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji powodowało, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wbrew ocenie Sądu I instancji, został zachowany.
Z tych względów należało uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Sad I instancji rozpozna ją merytorycznie.
Skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.. sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c, w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz.1804 ze zm.), gdyż skargę kasacyjną w imieniu organu wniósł radca prawny.