Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków finansowych dotacji rozwojowej wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania.
Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] lipca 2008 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] w T. zawarł z F. Sp. z o.o. (beneficjentem) umowę o dofinansowanie projektu o nazwie "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. W wyniku kontroli obejmującej potwierdzenie poniesienia kosztu "obróbki i wydruku skryptów" w ramach realizowanego projektu, stwierdzono na podstawie dokumentów przedłożonych przez beneficjenta, że cena jednostkowa skryptu wyniosła 463,60 zł, a koszt 120 skryptów 55.632 zł. Ustalono jednocześnie, że przedstawiony przez kontrolowanego "wydruk komputerowy", nie był skryptem samodzielnie opracowanym przez metodyka, lecz kopią książki "ABC Komputera", której cena rynkowa to ok. 26 zł za sztukę.
W związku z tymi ustaleniami, decyzją z [...] maja 2009 r. Marszałek Województwa [...] w oparciu o art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) oraz § 25 Umowy o dofinansowanie projektu "[...]" określił F. Sp. z o.o., na dzień wydania decyzji, wysokość środków do zwrotu w kwocie 141.760 zł, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, naliczanymi od [...] sierpnia 2008 r.
Decyzję tę, na skutek odwołania, Minister Rozwoju Regionalnego uchylił w całości i decyzją z [...] lipca 2009 r. zobowiązał beneficjenta do zwrotu kwoty 55.632 zł wraz z odsetkami z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem części środków dotacji rozwojowej przyznanej na podstawie umowy na realizację projektu "[...]". Beneficjent na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który wyrokiem z 25 stycznia 2010 r. skargę tę oddalił.
Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i odrzucił skargę. W motywach postanowienia NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skargę do sądu administracyjnego można wnieść - co do zasady - dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zasada ta nie znajdowała wyłączenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec braku porozumienia o powierzeniu instytucji pośredniczącej (Marszałek Województwa) uprawnień do wydawania decyzji, decyzje w tym przedmiocie mógł wydawać jedynie minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, jako instytucja zarządzająca - art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: z.p.p.r.).
A to oznacza, że od zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji przysługiwał skarżącej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dopiero zaś po wydaniu decyzji na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Beneficjent pismem z [...] kwietnia 2012 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2009 r.
Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości własną decyzję z [...] lipca 2009 r. i zobowiązał spółkę do zwrotu kwoty 46.064 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od [...] sierpnia 2008 r. do dnia zwrotu środków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na tę decyzję uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Przywołał art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że uchylenie decyzji własnej z [...] lipca 2009 r. w całości i orzeczenie o nowej kwocie zwrotu środków finansowych, spowodowało, że w obrocie prawnym ponownie pojawiła się decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2009 r. orzekająca o zwrocie kwoty środków finansowych w kwocie 141.760 zł. Tak więc, w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje administracyjne w tym samym przedmiocie, co jest sytuacją niedopuszczalną i niezgodną z prawem.
Sąd podkreślił, że uchylenie decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] lipca 2009 r., w części dotyczącej uchylenia decyzji Marszałka Województwa [...], było bezpodstawne i jednocześnie naruszało art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w postanowieniu.
Sąd wskazał jednocześnie, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) przewiduje możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji tylko w części i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Zatem prawidłowe działanie organu, pod względem proceduralnym, powinno polegać na uchyleniu decyzji z [...] lipca 2009 r. jedynie w zakresie orzeczenia, co do określenia kwoty zwrotu z tytułu wykorzystania środków finansowych dotacji rozwojowej niezgodnie z przeznaczeniem i orzeczenia w tej części.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez Ministra Rozwoju Regionalnego obowiązku wynikającego z art. 153 p.p.s.a. Naruszenie to z kolei, należało zakwalifikować jako naruszenie prawa procesowego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach sądowych Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.
II
F. Sp. z o.o. zaskarżyła pkt 1 wyroku Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ wynik sprawy, tj.:
- a) art. 2 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej kontroli działalności administracji publicznej, tj. Ministra Rozwoju Regionalnego, poprzez nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżącej w skardze, a odnoszących się do postępowania Ministra Rozwoju Regionalnego;
- b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie treści skargi i nierozpoznanie sprawy w granicach skargi, nie biorąc pod uwagę przedstawionych z niej zarzutów i twierdzeń, a jedynie wykroczenie poza skargę;
- c) art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie działalności organów I i II instancji pod względem zgodności z prawem całokształtu ich działalności w niniejszym postępowaniu;
- d) art. 107 § 1 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie skarżącej do organów Państwa;
- e) art. 107 § 1 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez niedziałanie w przedmiotowej sprawie wnikliwie.
Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku co do punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd I instancji słusznie wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] czerwca 2012 roku narusza prawo, zaś skarga skarżącej zasługuje na uwzględnienie.
Jednakże, w ocenie skarżącej, istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, iż WSA w W. wprawdzie zauważył podstawową wadę zaskarżanej decyzji co do błędnego jej uchylenia przez Ministra Rozwoju Regionalnego w całości (nie zaś w części), jednakże pominął rozpoznanie sprawy w zakresie zarzutów i twierdzeń skarżącej co do merytorycznej strony tegoż aktu.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie w całości.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. wobec stwierdzenia naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego jednoznacznie wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rozwoju Regionalnego uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2009 r. przyjmując, że orzekający w sprawie organ I instancji nie był upoważniony do wydawania decyzji o zwrocie środków, o której mowa w art. 211 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu uchylającym uprzedni wyrok Sądu I instancji i odrzucającym skargę, w pełni zaaprobował ten pogląd i przesądził, że "wobec braku porozumienia o powierzeniu instytucji pośredniczącej wydawania decyzji na podstawie art. 22 ust. 4 cyt. ustawy" organem właściwym do wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektów był tylko Minister Rozwoju Regionalnego.
Stwierdził wobec tego, że "organ ten po przekazaniu mu sprawy wraz z odwołaniem zasadnie uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] jako wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej". W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że kwestia właściwości rzeczowej została prawomocnie przesądzona. Nie jest też sporne, że wydając decyzję na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ nie dostrzegł, że uchylenie w całości poprzedniej decyzji spowodowało, że w obrocie prawnym znowu pojawiła się decyzja organu niewłaściwego, to jest Marszałka Województwa [...], a zatem decyzja dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Ta z kolei okoliczność stanowiła podstawę uchylenia decyzji objętym skargą kasacyjną wyrokiem i nie jest kwestionowana przez skarżącą spółkę.
Skarga kasacyjna, co wynika z jej uzasadnienia, oparta jest natomiast na poglądzie, że w sytuacji wyżej opisanej, Sąd I instancji zobligowany był do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi, a nie powinien ograniczać się "wyłącznie do sprawdzenia formalnych elementów zaskarżonej decyzji".
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że istnienie w obrocie prawnym dwóch decyzji administracyjnych rozstrzygających tę samą sprawę administracyjną jest uchybieniem "formalnym". Ponadto stwierdza, że wynikające z uzasadnienia skargi kasacyjnej przyczyny zaskarżenia wyroku nie pozostają w związku z powołanymi podstawami skargi kasacyjnej.
W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne i w tej sprawie nie został naruszony. Sprawa została rozpoznana przez sąd administracyjny, a jej przedmiot czynił z niej sprawę sądowoadministracyjną.
Natomiast w drugim zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez "wykroczenie poza granice skargi" oraz "zupełne pominięcie treści skargi". W myśl powołanego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Żadna z wyżej opisanych sytuacji w tej sprawie nie nastąpiła, a tym samym omawiany zarzut także jest nieusprawiedliwiony.
Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej wiążą naruszenie art. 184 Konstytucji RP z naruszeniem wskazanych w punktach c, d i e skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Nie wymaga większego wywodu twierdzenie, że Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej – Ministra Rozwoju Regionalnego, a zatem całkowicie nietrafne jest budowanie podstaw skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia tego przepisu.
Z rozważań ogólnych dotyczących związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje również obowiązek ich uzasadnienia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04, Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04, Lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06, Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, Lex nr 281385).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie podjął nawet próby wykazania, na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania "skarżącej do organów Państwa" czy też, dlaczego przyjmuje, że Sąd uchybił art. 107 § 1 i art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego. To sprawia, że zarzuty te nie poddają się merytorycznej kontroli, a tym samym uznać je należało za nieusprawiedliwione.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.