Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1110/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji.
- I. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Komendant Stołeczny Policji zawiesił E. C. uprawnienia wynikające z licencji pracownika ochrony drugiego stopnia, wskazując w uzasadnieniu, iż przeciwko niemu toczy się postępowanie karne o czyn z art. 297 § 1 k.k., zakończone wniesieniem aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego dla W. Ż. III Wydziału Karnego.
Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu podniósł, iż na skarżącym ciąży zarzut, iż jako prezes zarządu firmy S.-G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przedłożył podrobione dokumenty w postaci referencji udzielonych jego firmie, mających istotne znaczenie dla uzyskania zamówienia publicznego na ochronę obiektów C. W sytuacji, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że osoba posiadająca licencję pracownika ochrony przy wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia narusza istniejący porządek prawny, organ Policji zasadnie skorzystał z przysługującego mu na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.) prawa i na jego podstawie zawiesił stronie prawa wynikające z uzyskanej przez niego licencji pracownika ochrony do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania karnego.
Podniósł nadto, że czyn zarzucony skarżącemu ma bezpośredni związek z wykonywaniem przez niego koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. W tej sytuacji, słusznym i celowym było skorzystanie przez organy Policji z instytucji fakultatywnego zawieszenia prawa wynikającego z licencji. Bez znaczenia pozostaje fakt, iż czyn strony nie został jeszcze prawomocnie osądzony. Z woli samego ustawodawcy zasada domniemania niewinności nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie zawieszenia praw określonych licencją pracownika ochrony. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość skorzystania z tej instytucji już w sytuacji, gdy przeciwko takiej osobie tylko toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne.
Oddalając skargę E. C. na powyższą decyzję WSA w W. wskazał w szczególności, iż w przypadku fakultatywnego zawieszenia stronie prawa wynikającego z licencji bez znaczenia jest, że czyn zarzucany stronie nie został jeszcze prawomocnie osądzony. W tym postępowaniu (o fakultatywne zawieszenie licencji pracownika ochrony drugiego stopnia) nie ma bowiem zastosowania zasada domniemania niewinności. Ustawa dopuszcza możliwość skorzystania z tej instytucji już w sytuacji, gdy przeciwko takiej osobie tylko toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Organy Policji są związane informacją o samym wszczęciu postępowania karnego i nie mają żadnych podstaw do badania zgłoszonych w nim zarzutów.
W ocenie Sądu I instancji w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy Policji jednoznacznie wskazały kryterium podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, odnosząc je wyraźnie do charakteru czynu zarzucanego skarżącemu - w kontekście wykonywanej przez niego działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia. Zaskarżona decyzja nie została więc podjęta w sposób arbitralny, z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Organy Policji szeroko też uzasadniły zakres i sposób zastosowania w sprawie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), a zarzut "pozornego" uzasadnienia decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż: po pierwsze sprawa nie była – zarówno w warstwie faktycznej, jak i prawnej – szczególnie skomplikowana, a po drugie ewentualne niedostatki uzasadnienia decyzji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.
Ponadto, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
II. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1110/09, wniósł E. C. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i poprzedzających go decyzji administracyjnych oraz przekazania sprawy Komendantowi Stołecznemu Policji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia przez:
- a) zawieszenie skarżącemu licencji, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak podstaw dla takiego rozstrzygnięcia,
- b) wydanie orzeczenia o charakterze arbitralnym z przekroczeniem zakresu uznania administracyjnego;
- 2) naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;
- 3) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez pozorne uzasadnienie decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż decyzje organów obu instancji w istocie nie zawierają uzasadnienia motywującego przyczyny zawieszenia skarżącemu licencji. Uzasadnienia obu skarżonych decyzji w istocie zawierają powtórzenia treści przepisów oraz niewiele znaczące ogólniki, które nie wyjaśniają dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał za zasadne skorzystanie ze swego uprawnienia.
Zdaniem kasatora nieprawidłowe jest także abstrahowanie przez organ od okoliczności sprawy karnej. Wydając decyzję na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia organ, z urzędu, na podstawie art. 7 k.p.a., powinien przeprowadzić dowód z akt postępowania karnego. Nie może bowiem zastępować Sądu Karnego i oceniać stopnia winy, czy prawdopodobieństwa popełnienia przestępstwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
- III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) oznacza, iż to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, określają zakres jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny poza przypadkami nieważności postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Oznacza to, że najistotniejszym wymaganiem skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw i wniosków zaskarżenia, które określa przepis art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Błędna wykładnia, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Konieczność precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych nie ogranicza prawa strony do sądu, bowiem przy sporządzeniu skargi kasacyjnej ustawodawca wprowadził przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka.
Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Rygoryzm formalny w stosunku do skargi kasacyjnej ma służyć ustaleniu w sposób niebudzący wątpliwości zakresu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przenosząc całość rozważań na grunt sprawy objętej skargą kasacyjną zauważyć wypada, iż nie spełnia ona wymogów, o których mowa w art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a.
Kasator wnosząc skargę kasacyjną określił, iż jest to skarga od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz od decyzji organów obu instancji.
Zgodnie z treścią art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny działający jako sąd drugiej instancji nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, lecz sprawuje kontrolę zgodności z prawem wyłącznie orzeczenia sądu pierwszej instancji.
Kasator formułując zarzuty skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia przez zawieszenie licencji
- a) podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia,
- b) wydanie orzeczenia o charakterze arbitralnym z przekroczeniem zakresu uznania administracyjnego.
Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej z punktu 1 art. 174 p.p.s.a. musi wskazywać czy naruszenie polega na błędnej wykładni przepisu, czy też na niewłaściwym jego zastosowaniu, a następnie jego uzasadnienie.
W kolejnych punktach skargi kasacyjnej kasator zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz art. 107 § 1 k.p.a. przez pozorne uzasadnienie decyzji, nie określając jaki charakter mają te naruszenia.
Wskazane przepisy przesądzają, iż jest to zarzut naruszenia prawa procesowego, a jeżeli tak to prawidłowo sformułowany z punktu 2 art. 174 p.p.s.a. zarzut musi określać, że ma to istotny wpływ na wynik sprawy z koniecznością uzasadnienia tego.
Tak sformułowana skarga kasacyjna niespełna wymogów z art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a.
Przechodząc zaś do omówienia zarzutów skargi kasacyjnej uznać należy, iż są nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia komendant policji w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja wydana w tej sprawie ma charakter uznaniowy, a jej kontrola polega wyłącznie na tym, aby nie nosiła ona cech dowolności.
Zatem należy określić kryteria, które decydują o jej podjęciu. W sprawie objętej kontrolą takim kryterium był charakter popełnionego czynu. Skarżący będąc prezesem zarządu firmy ochroniarskiej przedłożył podrobione dokumenty w postaci referencji mających istotne znaczenie dla uzyskania zamówienia publicznego na ochronę obiektów C. Przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego, stąd też musi dawać rękojmię wykonywania tych zadań. Pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań ochrony przysługuje szereg praw, w tym m.in. stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36). Ochronie mogą podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5).
Z tych względów nie budzi wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winny być transparentne i uczciwe (patrz: wyrok TK 17 grudnia 2003 r. sygn. SK 15/02).
Wydając decyzję, która ma charakter uznaniowy organ winien kierować się zasadą celowości i słuszności, o której mowa w art. 7 k.p.a., nakazującą uwzględnienie słusznego interesu indywidualnego obywateli i interesu społecznego.
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja organu została wyczerpująco uzasadniona i nie nosi cech dowolności.
Za skorzystaniem z fakultatywnie określonej dyspozycji tego przepisu przemawia interes społeczny, a świadome posłużenie się sfałszowanymi dokumentami jest naganne, tym bardziej, że było to w celu uzyskania korzyści majątkowej.
Kasator wskazując na naruszenie art. 7 k.p.a., kwestionuje ustalenia stanu faktycznego, które nie budzą żadnych wątpliwości.
Przepis art. 7 k.p.a. zawiera kilka fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, a to zasadę praworządności rozwiniętą szerzej w art. 6 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Powołany przepis ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r. SA/Wr 2744/94), a więc wówczas gdy norma prawna nie przewiduje obowiązkowego określenia zachowania się organu lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy.
W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 139).
Wyczerpujące uzasadnienie Sądu I instancji w szczególny sposób rozprawia się z pojęciem interesu społecznego i interesu indywidualnego.
Z tych względów na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).