Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 27 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 41/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji w zakresie lokalizacji jednego punktu gier, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie do Dyrektora Izby Celnej należała w pierwszej kolejności konieczność ustalenia i wyjaśnienia, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (j.t.: Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh) wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Ponieważ ustalenia, o których mowa, mają w ocenie WSA istotny wpływ na wynik sprawy, ich brak powodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
Skargą kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we W. zaskarżył wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu między innymi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WL Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE L 98.204.37) w zw. z art. 135 ust. 2 ugh oraz z § 5 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039), w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012 r., sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym i podlegał notyfikacji Komisji w trybie art. 8 ust. 1 Dyrektywy a wobec jej braku przepis ten nie mógł być stosowany wobec podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (v. wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05).
Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również przed Trybunałem Stanu - v. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - v. np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.
Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódki-Medek do art. 125 ppsa - Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (v.: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11).
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?".
W uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia, sygn. akt II GSK 686/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry - stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34/WL, a ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit 1 wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy.
Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji, jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji).
Naczelny Sąd Administracyjny również podziela wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją ustawy o grach hazardowych, w tym art. 14 ust. 1 tego aktu. Z przepisu tego wynika, że "Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry". Wskazana regulacja, co stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 135 ust. 2 ugh stanowi, że "W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych". WSA we wskazaniach, co do dalszego postępowania zalecił bowiem ocenić techniczny charakter tego przepisu. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 14 ust. 1 ugh został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny.
Konsekwencją powyższego jak również postawionego w postanowieniu w sprawie II GSK 686/13 zarzutu, że narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji, a także art. 20 i 22 Konstytucji jest to, że udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie pozostawało bez wpływu również na wynik rozpatrywanej sprawy. W przedstawionej sytuacji w sposób oczywisty uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez sąd administracyjny do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych przez sąd konstytucyjny. Skoro przepis ten został poddany kontroli TK, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 135 ust. 2 ugh.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa, z urzędu zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sformułowanego w postanowieniu NSA z 15 stycznia 2014 r., w sprawie sygn. akt II GSK 686/13.