Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1417/14 oddalił skargę [A.] Spółki z o.o. Spółki komandytowej w K. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ; Prezes Funduszu) z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze: [...] w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do [...] osób – ryczał miesięczny, na okres od 1 marca 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. W konkursie złożono dwie oferty: Spółki i [B.] w P. Komisja konkursowa wybrała ofertę Spółki. [B.] wniósł odwołanie.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes Funduszu uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] marca 2011 r. oddalającą odwołanie [B.] i uwzględnił odwołanie. W wyniku rozpoznania skargi Spółki, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2100/11 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznając, że Spółka ma status strony w postępowaniu odwoławczym i powinna brać w nim udział.
Wykonując powyższy wyrok, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes Funduszu, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchylił decyzję Dyrektora MOW NFZ z dnia [...] marca 2011 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezes NFZ stwierdził, że decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu, bo nie uwzględnia wyroku z dnia 20 lutego 2012 r. oraz nie odnosi się do kwestii dostępności pomieszczeń niezbędnych dla realizacji świadczeń objętych konkursem, zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Oddalając skargę Spółki na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. W ocenie Sądu zarzuty podniesione w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, jak i w odwołaniu od decyzji I instancji, odnoszące się do okoliczności, że w ocenie oferty złożonej przez wybranego świadczeniodawcę (Spółkę) nie wzięto pod uwagę warunków lokalowych w jakich są one świadczone, mogą mieć znaczenie dla wyniku oceny oferty tego świadczeniodawcy. Jak podkreślił, w szczególności okoliczność – że w gabinetach wynajmowanych przez skarżącą od wnoszącej odwołanie, od godziny 7.30 przyjmuje lekarz ambulatoryjnej opieki specjalistycznej wnoszącej odwołanie, przez co udzielanie przez skarżącą Spółkę świadczeń zdrowotnych w zakresie nocna i świąteczna opieka zdrowotna w godzinach 18.00 – 8.00 rano byłoby niemożliwe – mogłaby mieć wpływ na ocenę oferty skarżącej, a w konsekwencji na zachowanie zasady równości wobec obu świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym konkursie ofert.
Sąd zgodził się z Prezesem NFZ, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie stosownie do jego wskazówek i uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 154 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. ani przepisów k.p.a.
Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku oraz zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez przyjęcie, iż stan faktyczny ustalony przez organ w postępowaniu administracyjnym nie podlega badaniu przez sąd administracyjny lub podlega przyjęciu bez jego weryfikacji, co w niniejszym postępowaniu doprowadziło do ustalenia całkowicie nowego stanu faktycznego w porównaniu do stanu faktycznego wynikającego z decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.;
- II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez przyjęcie, iż w wyniku postępowania toczącego się na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej – zadaniem organu – Prezesa NFZ jest de facto prowadzenie nowego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś rozpoznanie sprawy w odniesieniu do konkretnych czynności, nie powielanie, czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że zarówno Prezes NFZ, jak i Sąd pominęli, iż w dacie orzekania przez Komisję konkursową strony wiązała ważna umowa najmu, która uprawniała skarżącą do korzystania z lokalu bez utrudnień, którymi później podważano jej ustalenia. Komisja nie podjęła więc błędnego orzeczenia, oparła je na stanie faktycznym istniejącym w dniu oceniania oferty. Skarżąca w tamtym czasie posiadała pełne prawo do dysponowania lokalem w zakresie umożliwiającym realizację świadczeń. Fakt, że umowa została wypowiedziana po przegranym postępowaniu przez bezpośredniego i jedynego konkurenta skarżącej niczego nie zmienia. Wypowiedzenie umowy nie wyzuwa z posiadania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd wydał wyrok opierając się na stanie faktycznym ustalonym w zaskarżonej decyzji, który ma się nijak do stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez Komisję konkursową, jak i w dacie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r.
Prezes NFZ udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.
Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji podzielił ocenę Prezesa NFZ, który uwzględniając ocenę prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2100/11) i wydając zaskarżoną decyzję, uznał że wskutek złożonego przez [B.] w P. odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ musi ponownie rozpoznać sprawę z udziałem skarżącej Spółki, która pierwotnie w postępowaniu nie brała udziału.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w ramach których jej autor próbuje podważyć pogląd Sądu I instancji co do konieczności przeprowadzenia nowego postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w jego całokształcie bez ograniczenia do wyłącznie konkretnych czynności. Dodatkowo, skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z Sądem I instancji co do potrzeby i zakresu badania stanu faktycznego na etapie postępowania administracyjnego.
Wyrok odpowiada prawu, bowiem postępowanie administracyjne przeprowadzone bez niezbędnego udziału skarżącej Spółki legitymującej się interesem prawnym, osadzonym w art. 154 ust. 2 u.ś.o.z., musi zostać powtórzone. Na etapie rozpoznawania skargi przez Sąd I instancji kwestia interesu prawnego skarżącej Spółki jako rozstrzygnięta nie jest już przedmiotem zainteresowania sądu kasacyjnego.
Odnosząc się natomiast do mającego podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 154 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., jak trafnie zważył Sąd I instancji, odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. inicjuje dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, do którego w razie braku odmiennej regulacji, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Za ugruntowany należy uznać pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postępowanie to wszczynane na podstawie art. 154 ust. 1 u.ś.o.z., w brzmieniu obowiązującym na dzień oceny ofert i złożenia odwołania, prowadzone jest w pełnym zakresie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów odwołania. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, że organ powinien ograniczać postępowanie do kwestii podnoszonych w odwołaniu. Zasada związania organu określonym żądaniem, oznacza w postępowaniu administracyjnym jedynie tyle, że strona postępowania nie jest zadowolona z jego wyniku, a do organu administracji należy jego kontrola wyrażająca się powtórnym rozpatrzeniem sprawy.
Rozpatrując sprawę z wniesionego odwołania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, organ może koncentrować się na kwestii określonej odwołaniem, nie może jednak pozostawić na uboczu pozostałych okoliczności danej sprawy, dających pełen obraz sprawy i mogących mieć istotny wpływ na jej wynik. Inne rozumienie wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach, wobec braku szczególnych uregulowań ustawowych, czyniłoby kontrolę postępowania w sprawie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych fragmentaryczną i przez to ułomną.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. zgłoszony w powiązaniu z przepisami ustrojowymi – art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Skarżąca kasacyjnie uzasadnia ów zarzut wadliwą oceną Sądu I instancji, że stan faktyczny ustalony przez organ nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Należy przede wszystkim zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje wymagania jakim musi odpowiadać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie tego przepisu należy powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez NSA, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w CBOSA).
Omawiany przepis może także stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 nr 3, poz. 39).
Należy stwierdzić, że skarżony kasacyjnie wyrok nie jest obciążony żadną wadą konstrukcyjną uzasadnienia. Natomiast trudno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treści, na które wskazuje skarga kasacyjna w pkt 1 petitum. Sąd, akcentując potrzebę pełnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, wręcz dostrzegł potrzebę pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skorygować trzeba jednak uwagi WSA co do uwzględnienia warunków lokalowych. Ma rację wnosząca skargę kasacyjną Spółka, że podjęta w wyniku złożonego odwołania kontrola postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych musi odnosić się do stanu, jaki istniał na dzień złożenia oferty i podjęcia rozstrzygnięcia przez komisję konkursową. Tylko tak przeprowadzona ocena wyniku postępowania zapewnia realizację zasady równego traktowania określonej art. 134 ust. 1 u.ś.o.z.
Naczelny Sąd Administracyjny widzi również konieczność odniesienia się do odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego organ. Jak wynika z art. 179 p.p.s.a. wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie jest obowiązkiem, lecz prawem strony, która takiego środka odwoławczego nie wniosła. Prawo to, stanowiąc realizację zasady kontradyktoryjności, daje możliwość merytorycznego odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, czego w rozpatrywanej sprawie ze skargi kasacyjnej Spółki zabrakło.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie, że "skarga kasacyjna skarżących nie ma uzasadnionych podstaw, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy i zgodny z prawem" jest dalece niewystarczające, a zważywszy, iż odpowiedzi udzielił profesjonalny pełnomocnik, który wnosi o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, wręcz naganne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.