Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 637/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozpoznaniu skargi "A." Spółki z o.o. w M., (pkt 1) stwierdził nieważność § 1 ust. 3 lit. a/ uchwały Rady Miejskiej w M. z [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za dostawę wody i odprowadzanie ścieków, (pkt 2) w pozostałym zakresie umorzył postępowanie administracyjne, (pkt 4) określił, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 3 lit. a/ nie może być wykonana oraz (pkt 4) zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] lutego 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za dostawę wody na terenie miasta i gminy M. oraz odprowadzenie ścieków na terenie miasta M. i wsi K., w § 1 pkt 3 stwierdzono, iż cena za odprowadzanie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych wynosi:
- a) za 1 m3 ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych z terenów utwardzonych placów, dachów o łącznej powierzchni powyżej 1000 m2 odprowadzanych do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej – 4,60 zł + VAT;
- b) Ilość ścieków określonych w pkt a) może być ustalona:
- 1) na podstawie średniej ilości opadów z uwzględnieniem współczynnika spływu z danej powierzchni,
- 2) na podstawie wskazań ściekomierza w przypadku istnienia takiego urządzenia i możliwości jego zainstalowania,
- 3) na podstawie wydanych decyzji administracyjnych zatwierdzających ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych powstających na terenie objętym decyzją (pozwolenie wodnoprawne, pozwolenia zintegrowane, itp.).
WSA w W. stwierdził nieważność § 1 ust. 3 lit. a/ uchwały, a pozostałym zakresie umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi w tej części.
Zdaniem WSA ani z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej ustawa), ani z wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 – dalej rozporządzenie) nie wynika obowiązek uiszczania opłat za wody opadowe i roztopowe przy zastosowaniu jako przelicznika 1 m2 powierzchni dachów.
WSA nie podzielił stanowiska Rady Miejskiej w M., iż przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, w zakresie w jakim przewiduje, iż koszty odprowadzania ścieków do kanalizacji ogólnospławnej stanowią koszty wspólne dla wszystkich grup taryfowych. Zdaniem Sądu przepis ten koreluje z treścią art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, które wskazują, iż ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, a w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie.
Zdaniem Sądu przepis § 2 pkt 10 rozporządzenia, w zakresie, w którym przewiduje możliwość ustalenia ceny za odprowadzenie ścieków w oparciu o miarę powierzchni zanieczyszczonej, z której odprowadzane są ścieki, należy odczytywać w ten sposób, że cena ta może być ustalona tylko i wyłącznie w umowie, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Nie jest zatem możliwe automatyczne określenie w taryfie za odprowadzanie ścieków, opłaty za ścieki odprowadzone z powierzchni trwałych w oparciu jedynie o miarę powierzchni. Przeciwne stanowisko stanowiłoby bowiem naruszenie cytowanego powyżej art. 27 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.
W ocenie WSA nie ma racji organ powołując się na stanowisko Wojewody W. zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym z [...] kwietnia 2014 r. Stanowisko to nie wiąże bowiem Sądu. To, iż Wojewoda nie zakwestionował § 1 pkt 3 a) zaskarżonej uchwały, w żadnym razie nie oznacza, że nie może tego uczynić sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę.
Sąd stwierdził, że przepis § 1 pkt 3 a) Uchwały nr [...]Rady Miejskiej w M. z [...] lutego 2014 r. jest niezgodny z przepisami prawa materialnego, albowiem przewiduje on opłatę za odprowadzenie ścieków pochodzących z wód opadowych i roztopowych między innymi z powierzchni dachów. Ponadto kwestionowany przepis – skierowany do indywidualnych odbiorców wody - przesądza o naliczeniu opłat za pochodzące z wód opadowych i roztopowych ścieki, odprowadzane zarówno do kanalizacji deszczowej, jaki i kanalizacji ogólnospławnej. Tymczasem zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia koszty odprowadzania ścieków opadowych lub roztopowych kanalizacją ogólnospławną stanowią - wspólne dla wszystkich taryfowych grup odbiorców usług kanalizacyjnych - koszty związane z odprowadzaniem ścieków. Zatem kwestionowany zapis Uchwały z [...] lutego 2014 r. niewątpliwie narusza ww. przepis prawa materialnego.
Wobec tego Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność § 1 ust 3 lit. a) uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] lutego 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za dostawę wody na terenie miasta i gminy M..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w części dot. pkt 1, w której stwierdza on nieważność zaskarżonej uchwały oraz pkt 3 dot. kosztów postępowania i pkt 4. Wniósł o (1) uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, (2) rozpoznanie skargi oraz (3) zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 2 pkt 8 lit. c/ ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w postaci uznania, że powierzchnia zanieczyszczona o trwałej nawierzchni to wyłącznie powierzchnia kuli ziemskiej.
Zdaniem organu użycie w taryfie słowa dach nie może świadczyć o jej sprzeczności z prawem. Powierzchnia zanieczyszczona o trwałej nawierzchni nie ma tak wąskiego znaczenia, że ma ograniczać się jedynie do powierzchni ziemi. Brakuje również racjonalnego argumentu mającego świadczyć, że poprzez dalsze i to jedynie przykładowe wyliczenie terenów, powierzchni ziemi należy zawęzić znaczenie pojęcia powierzchni. Poza tym organ uznał, że wszystkie tereny wymienione w dalszej części art. 2 pkt 8 ppkt c/ ustawy zawierają powierzchnie dachowe.
Wobec tego tylko wtedy dana taryfa będzie sprzeczna z prawem, gdy będzie sumowała powierzchnię dachów i odpowiadającą jej powierzchnię ziemi, co i tak stanowi interpretację zawężającą definicję ustawową.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego – art. 2 pkt 8 lit. c/ ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) przez jego błędną wykładnię. W przepisie tym określone zostało pojęcie ścieków – wprowadzonych do wód lub do ziemi. Zaliczone do nich zostały również "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów".
W ustawie nie zawarto wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych", ograniczając się jedynie do przykładowego wymienienia terenów przemysłowych, dróg, parkingów o trwałej powierzchni. Ma to istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłat za ścieki w postaci wód opadowych. Punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Dokonując jego interpretacji należy w pierwszym rzędzie brać jego językowe znaczenie. Jeżeli nie jest ono wystarczająco jasne należy sięgnąć po inne metody wykładni. Taką wykładnią jest wykładnia funkcjonalna, która charakteryzuje się tym, że ustalając znaczenie tekstu bierze się pod uwagę cele prawa zawartego w danym akcie prawnym. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej przykładowe wymienienie w art. 2 pkt 8 lit. c/ omawianej ustawy terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni, wskazuje – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – iż ustawodawca używając "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej.
Naliczanie zatem opłat za odprowadzanie ścieków do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, o jakich mowa w § 1 pkt 3a zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia [...] lutego 2014 r. nie miało oparcia w przepisach prawa.
Powyższa wykładnia art. 2 pkt 8 lit. c/ omawianej ustawy jest już utrwalona w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym świadczą uzasadnienia wyroków z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 255/07 i II OSK 256/07; z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10 oraz z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2612/12.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.