Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2764/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi "F" Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz "F" Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu 11 grudnia 2013 r. F. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Grupa, spółka) złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 9 grudnia 2013 r. do dnia 8 grudnia 2018 r.
Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (Dyrektor Oddziału ARiMR) zwrócił się do Marszałka Województwa [..] z wnioskiem o weryfikację spełniania przez Grupę warunków wpisu do rejestru na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.; dalej: ustawa o grupach producentów rolnych, ugpr).
Następnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 9 grudnia 2013 r. do dnia 8 grudnia 2018 r. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Marszałka Województwa [...] zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu spełniania przez stronę warunków wpisu do rejestru na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy o grupach producentów rolnych oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642 ze zm; dalej: rozporządzenie w sprawie wykazu produktów).
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Marszałek Województwa [...] poinformował Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o wznowieniu postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. postępowania w sprawie stwierdzenia spełnienia przez stronę warunków określonych w art. 3 oraz art. 6 ustawy o grupach producentów rolnych zakończonego decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.
W dniu 3 lutego 2015 r. strona złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że nie zostało zakończone postępowanie w sprawie wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, którym dla organu w niniejszej sprawie jest kwestia spełniania przez stronę warunków wpisu do rejestru producentów rolnych. Zatem nie ustały przesłanki zawieszenia postępowania i brak jest podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania.
Po rozpoznaniu zażalenia Prezes ARiMR postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W ocenie Prezesa ARiMR, przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie ustąpią dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia wznowionego w dniu 28 stycznia 2015 r. postępowania w sprawie stwierdzenia spełniania przez Grupę warunków wpisu do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Zatem nie było podstaw do podejmowania postępowania w kwestii przyznania pomocy finansowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 5 października 2015 r. skarżąca wskazała, iż WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2594/15, uwzględnił zarzuty strony i uchylił postanowienie Prezesa ARiMR.
Zdaniem skarżącej, powyższe rozstrzygnięcie ma istotne znaczenie również dla niniejszego postępowania z uwagi na fakt, iż dotyczy takich samych zaniechań organów władzy publicznej, a nadto zachodzi w powyższych sprawach tożsamość podmiotowa stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uznał, że w rozpoznawanej sprawie, nie istniało zagadnienie wstępne od rozstrzygnięcia którego zależało załatwienie sprawy w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
WSA wskazał, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania) i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92).
Zagadnienie wstępne to takie zagadnienie, które nie było wcześniej rozstrzygnięte zatem należy mieć na względzie ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii w ramach "zwykłego" trybu postępowania administracyjnego. Ponadto określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie, mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) zmierzające w efekcie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, a toczące się postępowanie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych nie zostało zakończone.
O spełnianiu przez Grupę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a ugpr oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonaniu wpisu grupy do rejestru grup, albo niespełnianiu przez grupę tych warunków ustawowych i skreśleniu jej z rejestru grup decyduje w formie decyzji właściwy marszałek województwa (art. 7 ust. 1 oraz art. 11 ustawy o grupach producentów rolnych). Jednakże w odniesieniu do tej kwestii w dniu wydania zaskarżonego postanowienia funkcjonowała ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [..] grudnia 2013 r., nr [...], która to zagadnie wstępne już rozstrzygnęła i dopóki ta decyzja jest w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do wskazywania, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne.
Dlatego też w ocenie Sądu I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zawiera dla organu administracji kompetencji do zawieszenia z urzędu postępowania jeżeli w odniesieniu do ostatecznej decyzji rozstrzygającej istotne dla rozpoznania sprawy zagadnienie wstępne, zostało wszczęte postępowanie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych w celu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego (podobne stanowisko zawarł WSA w Bydgoszczy w wyroku z 14 marca 2006r. I SA/Bd 762/05 na tle art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Zatem sprawa w przedmiocie wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" może być rozstrzygnięta, a rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej przez Marszałka Województwa [...] będzie mogło mieć jedynie wpływ na treść decyzji organów ARiMR. Taki natomiast wpływ jest niewystarczający aby było można mówić o zagadnieniu wstępnym mającym wpływ na rozpoznanie sprawy (w sensie ogólnym) i wydanie decyzji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.; dalej rozporządzenie GPR) oraz art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji Nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.U.UE L z dnia 28 sierpnia 2014 r.), poprzez uznanie, że wznowienie z urzędu postępowania przez Marszałka Województwa [..] w sprawie spełniania przez "F" Spółka z o.o. warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka z o.o. "F" z siedzibą w M. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, pismo to jednak na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. podlegało zwrotowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oddalona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Skarga kasacyjna została oparta na drugiej z podstaw, to jest naruszeniu przepisów prawa procesowego.
Istotę rozpoznanej sprawy stanowiło zagadnienie, czy w sprawie z wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest przesłanką uzasadniająca zawieszenie tego postępowania, wznowienie z urzędu przez Marszałka Województwa postępowania w sprawie spełniania przez spółkę warunków określonych w art. 3 ugpr i przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy, to jest warunków wpisania spółki do rejestru Grup producentów rolnych. Wznowienie dotyczyło postępowania zakończonego ostateczną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o spełnieniu przez spółkę warunków wpisania jej do rejestru grup producentów rolnych.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy na wstępie przypomnieć, że w myśl § 3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych prowadzącej działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wpisanej do rejestru grup producentów rolnych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.
Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 grudnia 2015 r.) Marszałek Województwa właściwy ze względu na siedzibę grupy stwierdzał w drodze decyzji administracyjnej, spełnienie przez grupę warunków określonych w art. 3 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 i dokonywał wpisu grupy do rejestru grup.
Stwierdzenie spełnienia przez spółkę warunków wpisania do rejestru grup było więc okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie złożonego przez spółkę wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Należy równocześnie zauważyć, że zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. (v: wyrok NSA z sygn. akt II GSK 1011/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznanej sprawie, w dniu wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o spełnieniu przez spółkę warunków wpisu rejestru grup, a więc sprawa spełnienia tych warunków nie była sprawą o charakterze otwartym, nieprzesądzoną. Fakt wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją, nie wyeliminował jej z obrotu prawnego.
Z zasady trwałości decyzji wynika, że ostateczne decyzje administracyjne tak długo pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone bądź zmienione.
W związku z powyższym określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie, mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania) zmierzające w efekcie do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, a toczące się postępowanie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych nie zostało prawomocnie zakończone. Stanowisko takie wyraził WSA w Bydgoszczy, w przywołanym przez Sąd I instancji, wyroku z dnia 14 marca 2006 r, sygn. akt I SA/Bd 762/05 (publ. jak wyżej), a skład orzekający w tej sprawie w całości je podziela.
Dlatego wznowienie przez Marszałka Województwa postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o spełnieniu przez spółkę warunków wpisu do rejestru grup producentów, nie stanowi zagadnienia wstępnego, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania prowadzonego w sprawie o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut, że brak zawieszenia postępowania w rozpoznanej sprawie stanowi naruszenie art. 1 ust. 1 lit. a rozporządzenia delegowanego Komisji nr 907/2014. Jest to przepis określający jeden z warunków akredytacji agencji płatniczych, a więc przepis nie mający wpływu na ocenę, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania.
Ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania należy wyjaśnić, że jeżeli w sprawie nie istniały przesłanki do zawieszenia postępowania, to nie było również podstaw do utrzymania niezgodnego z prawem stanu zawieszenia. Skoro zatem organ administracji ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postepowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było przyczyn zawieszenia (por. wyrok NSA z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, publ. jak wyżej).
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.