Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 379/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę K. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.
K. H. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym i niedokładnym zbadaniu sprawy w zakresie podstawowych zasad procedury administracyjnej, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń i zarzutów w zakresie naruszania podstawowych zasad procedury administracyjnej, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji tak potraktował zarzuty i wywody skarżącego w powyższym zakresie;
- 2. przepisów:
- a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie;
- b) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie;
- c) art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) przez niewłaściwe zastosowanie;
- d) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Należy podnieść, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym i niedokładnym zbadaniu sprawy w zakresie podstawowych zasad procedury administracyjnej, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń i zarzutów w zakresie naruszania podstawowych zasad procedury administracyjnej, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji tak potraktował zarzuty i wywody skarżącego w powyższym zakresie.
W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.
Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskały również zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. oraz art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie. tj. niezastosowanie w sprawie. Przede wszystkim godzi się zauważyć, że pomimo mnogości zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wszystkie one w istocie ogniskują się wokół kwestii zasadności i wysokości sankcji za zajęcie pasa ruchu drogowego. Argumentacja skarżącego kasacyjnie zmierza do zakwestionowania zasadności wydania samej decyzji w sprawie głównej dotyczącej zajęcia pasa drogowego, a zwłaszcza konieczności rozpoznania przez WSA w zaskarżonym wyroku jej zarzutów merytorycznych pod adresem decyzji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie odnosi się zaś do tego, co jest istotą postępowania w sprawie zawieszenia postępowania – wykazania przesłanek zawieszenia.
Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że Sąd w postępowaniu dotyczącym kwestii zawieszenia postępowania nie może odnosić się do zasadności samej decyzji w sprawie głównej i postępowaniu towarzyszącemu jej podejmowaniu, a także do argumentów podnoszonych przez stronę w tym zakresie. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż podstawową kwestią podlegającą ustaleniu w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego jest ustalenie, czy w ogóle doszło do zajęcia tego pasa.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie niniejszej istnieje spór dotyczący tego, czy wąskie fragmenty działek o nr [...] (ok. 30 m2) i [...] (ok. 23 m2) powinny przynależeć do pasa drogowego, czy też powinny wchodzić w skład działki skarżącego o nr [...].
Za prawidłowy należy wobec tego uznać pogląd WSA, że rozstrzygnięcie wyżej wymienionego sporu o granice jest zatem kluczowe w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego. W świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić, zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.