Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 3 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Po 799/10 oddalił skargę "M. R." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Rogalinie na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z 13 października 2010 r. w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 18 maja 2009 r. "M. R." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, (dalej: Spółka), złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P., wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) za 2009 r. Do płatności Spółka zadeklarowała działki ewidencyjne usytuowane w województwie wielkopolskim, powiat poznański, gmina M., obręb K., R. oraz obręb S.. Łącznie zgłoszono do płatności ONW w ramach strefy nizinnej I powierzchnię 533, 39 ha, zaś w odniesieniu do strefy nizinnej II - 27,77 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z 19 kwietnia 2010 r. przyznał Spółce w ramach ONW – nizinne strefa I płatność w wysokości 21.703,75 zł. pomniejszoną o kwotę 671,25 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości w trakcie kontroli. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że dla grupy upraw położonych w obszarze ONW strefa nizinna II różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku o stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu wyniosła 42,56 %. W związku z tym, że różnica w powierzchni zadeklarowanych gruntów rolnych stanowiła ponad 20% lecz nie więcej niż 50% organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE.
L 141 z 30 kwietnia 2004 r., dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) odmówił przyznania płatności dla tej grupy upraw. W odniesieniu do powierzchni zadeklarowanej w obszarze ONW strefa nizinna I po przeprowadzeniu kontroli w dniach od 21 grudnia 2009 r. do 15 stycznia 2010 r. stwierdzono powierzchnię 300 ha z zadeklarowanego we wniosku obszaru 533,39 ha. Ponadto w trakcie kontroli wykazano, że na powierzchni 0,51 ha rolnik nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były wypasane na niej zwierzęta.
Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w P., orzekając w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, decyzją z 13 października 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego kontrola terenowa została przeprowadzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 23-23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wszystkie działki zostały zidentyfikowane i wymierzone w sposób prawidłowy. Dokumentację z dokonanej kontroli rozszerzono przez wykonanie szkicu pomiarowego kontrolowanych działek rolnych z naniesionymi granicami wyłączeń oraz miejscami i kierunkiem wykonywania fotografii cyfrowych tych działek. Organ drugiej instancji zaznaczył, że dane z ewidencji gruntów i budynków, na które powołała się Spółka, mogą być jedynie traktowane jako materiał pomocniczy, gdyż nie odzwierciedlają one rzeczywistych obszarów powierzchni użytkowanej rolniczo.
Organ odwoławczy podkreślił, że weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku nie następuje tylko na podstawie informacji zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej na miejscu. W tej konkretnej sprawie powierzchnia uprawniona do płatności ONW okazała się mniejsza od podanej we wniosku, co oznacza, że Spółka zadeklarowała obszar, który nie kwalifikuje się do płatności. Miejsca ewidentnie nieużytkowane, czyli miejsca porośnięte krzewami i drzewami, wpływające na prowadzoną na gruntach produkcję roślinną nie mogą być zakwalifikowane do powierzchni, do której przysługują płatności. W sytuacji, gdy tylko część obszaru gospodarstwa jest faktycznie użytkowana rolniczo, to jedynie ta część może być zgłoszona do wsparcia, zaś pozostała część, nieużytkowana w sposób odpowiadający obowiązującym normom, powinna być wyłączona z płatności.
Odnosząc się do kwestii wypasu owiec pod dębami, organ odwoławczy wyjaśnił, iż dęby nie występujące w zwarciu, pod którymi możliwe jest pobieranie przez owce pokarmu stanowiące dla nich naturalne zacienienie, nie zostały wyłączone z powierzchni uprawnionej do płatności. Natomiast z płatności zostały wykluczone te tereny, które w żaden sposób nie mogły zostać przeznaczone do wypasu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalając skargę podkreślił, że Spółka była zobowiązana do zgłoszenia do płatności danych dotyczących działek rolnych w posiadanym gospodarstwie rolnym zgodnie ze stanem faktycznym, bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Sąd zaznaczył, że działka ewidencyjna co do powierzchni i użytku rolnego nie musi się pokrywać z działką rolną uprawnioną do określonych płatności. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) ewidencja gruntów obejmuje m.in. informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntów oraz ich klas gleboznawczych. Według § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że sposób korzystania z tych danych określa ustawa z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), zgodnie z którą płatności obszarowe przysługują do działek rolnych, a nie powierzchni ewidencyjnej. Mając na uwadze wymienione uregulowania prawne, Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłową ocenę organów obu instancji, że do płatności kwalifikowała się tylko ta część działek rolnych, która była wykorzystywana rzeczywiście jako pastwisko do wypasu owiec, z wyłączeniem tej części działek, na których występowały zadrzewienia i zakrzewienia.
W ocenie Sądu, nie była kwestionowana okoliczność, że występujące na spornych działkach zadrzewienia i zakrzewienia korzystają z różnych form ochrony przyrody. Płatności ONW są przyznawane do działek rolnych lub ich części, czyli powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo, co skutkuje koniecznością wyłączenia z tych płatności wszystkich powierzchni niespełniających powyższego wymogu niezależnie od tego, że obszar wyłączony może być objęty różnymi formami ochrony przyrody i może korzystać z innego rodzaju dofinansowania, co jednak nie rodzi uprawnień w zakresie płatności obszarowych.
Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że producent nie jest winien nieprawidłowości odnoszących się do powierzchni zgłoszonych działek rolnych (art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Okoliczność, że w poprzednich latach wnioskodawca otrzymał płatności do takich terenów wynikała z niewykonania pomiarów w terenie i zastosowania kodu DR25, co szczegółowo zostało wyjaśnione w decyzjach. Ten swoisty "bonus" nie zwalniał jednak wnioskodawcy z obowiązku podania w kolejnym wniosku rzeczywistych powierzchni działek rolnych.
Spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie:
1.art. 66 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie niezgodność obszarowa wynikała z zaniedbania ze strony skarżącej;
2. art. 68 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie złożyła wniosku poprawnego pod względem faktycznym, ewentualnie przy przyjęciu przez Sąd odmiennej tezy, że skarżąca nie wykazała jakoby nie była winna nieprawidłowości wniosku.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
- 1. art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a., które polegało na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 30 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE)nr 796/2004 oraz naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej rozporządzenie ONW) polegającego na bezpodstawnym przyjęciu, że zgłoszony przez skarżącą obszar nie jest w całości faktycznie użytkowany rolniczo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 2 pkt 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 polegającego na uznaniu, że powierzchnia deklarowana przez skarżącą we wniosku o płatność nie jest tożsama z obszarem zatwierdzonym, tj. spełniającym wszystkie warunki w zasadach przyznawania pomocy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 3. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące dokonaniem ustaleń faktycznych przy pominięciu części materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a przez to dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania wyroku tj. poprzez przyjęcie, że na obszarze porośniętym dębami i innymi drzewami występującymi w zwarciu nie był możliwy wypas owiec, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, mimo, iż z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a tym samym naruszenia art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
- 4. art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. polegającego na przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji granicy swobodnej oceny dowodów przejawiającego się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
5.art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącej dotyczącego naruszenia § 4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 306; dalej: rozporządzenie w sprawie minimalnych norm), co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że we wniosku o płatności zadeklarowała faktycznie użytkowany rolniczo obszar, na którym był prowadzony wypas owiec na podstawie danych z rejestru gruntów i budynków. Skarżąca powierzchnię zgłoszoną do płatności w całości wykorzystywała rolniczo jako pastwiska lub łąki, zatem jej ustalenie w oparciu o dane z ewidencji gruntów było jak najbardziej uzasadnione. Spółka zaznaczyła, że nie zawsze wielkość działki rolniczej może odpowiadać wielkości działki określonej w ewidencji gruntów lub budynków, to w tym postępowaniu wielkości tych działek były tożsame. W poprzednich latach Spółka zgłaszała ten sam obszar do płatności, wówczas organy tego nie kwestionowały. Brak zastrzeżeń organów do poprzednio składanych wniosków o płatność stanowił o przewidywalności działań organów i umożliwiał prognozowanie skutków złożenia kolejnych wniosków o pomoc finansową tożsamych z tymi za poprzednie lata.
Dla skarżącej miał bowiem znaczenie wynik kontroli przeprowadzonych przez organy w poprzednich latach, gdyż w oparciu o te dane przygotowała wniosek o płatności ONW za 2009 r. Wobec tego skarżąca nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości. Spółka podniosła, że zadrzewienia i zakrzaczenia na terenach deklarowanych we wniosku mają charakter trwały a nawet historyczny i pomimo tej okoliczności otrzymała w poprzednich latach płatności obszarowe dla tych gruntów, które z kolei organ wyłączył w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. co oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być przeprowadzona wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi określonymi przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
W tej grupie zarzutów strona skarżąca podniosła naruszenie art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 151 p.p.s.a oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 230 k.p.c. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, należy zauważyć, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym określającym funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym. Także przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia wymienionych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, a tego skarga kasacyjna nie zarzuca.
Także przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, określający właściwość sądów administracyjnych nie został naruszony, albowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, czy organy administracji w toku postępowania nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i zastosował środek przewidziany w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia powołanych przepisów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Według skarżącej, uchybienie polegało na oddaleniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 30 pkt 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uwzględnienie skargi na decyzję może nastąpić w przypadkach naruszeń wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, by wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub procesowego. Konsekwencją takiego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było oddalenie skargi. W przeciwnym wypadku to jest uwzględnienia skargi, mimo braku uchybień uzasadniających takie rozstrzygnięcie, doszłoby do naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podnoszone przez skarżącą, w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a., naruszenia przepisów, które powinny stanowić podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji nie miały miejsca, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Nie można też przyjąć aby doszło do uchybienia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd ten nie wziął pod uwagę całości akt sprawy lub oparł się na dowodach pozostających poza tymi aktami.
Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych przez przyjęcie, że na obszarze porośniętym drzewami występującymi w zwarciu nie był możliwy wypas owiec, co doprowadziło do oddalenia skargi mimo, że z akt sprawy wynika, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto WSA nie odniósł się do stanowiska skarżącej dotyczącego naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie norm minimalnych.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą), obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcia stanowiska jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W omawianej uchwale podkreślono, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy.
Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co w istocie oznacza, że kwestionowany był stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. W związku z tym należy zauważyć, że naruszenie powołanego przepisu może polegać między innymi na zaniechaniu wskazania stanu faktycznego przyjętego przez sąd, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnoszona w ramach omawianego zarzutu kwestia naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji mogłaby stanowić podstawę sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, czego jednak strona skarżąca nie uczyniła.
Sprawą stanowiącą przedmiot kontroli Sądu pierwszej instancji, była ocena zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności ONW na 2009 r. Zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania płatności ONW wyznaczały przepisy prawa materialnego – ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz rozporządzenia ONW. Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha.
Ponadto w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW jest przyznawana rolnikowi do działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach ONW, użytkowanych jako wykorzystywane użytki rolne, o których mowa w art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (grunty orne, trwałe tereny trawiaste, uprawy długoletnie oraz ogrody owocowe i warzywne). Pojęcie działki rolnej w rozporządzeniu ONW zostało zdefiniowane poprzez odesłanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia ONW) do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str.
65) Zgodnie z tym ostatnio powołanym przepisem pod pojęciem działki rolnej należy rozumieć zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, a w przypadku gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczone na podstawie tego konkretnego użytkowania.
W przedstawionym stanie prawnym zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało odtworzenie stanu i powierzchni działek rolnych.
Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji dokonał wykładni przepisów prawa krajowego oraz przepisów prawa wspólnotowego mających zastosowanie w sprawie, a następnie dokonał ich subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną zmniejszenia skarżącej płatności ONW na rok 2009 oraz nałożenia sankcji pomniejszającej płatność były ustalenia poczynione przez organy administracji w trakcie kontroli na miejscu, że zadeklarowana we wniosku o płatność powierzchnia gruntu różni się od powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością (przy zachowaniu norm z przywołanych wyżej regulacji prawnych). Ustalenia te, jako poczynione bez naruszenia przepisów postępowania, jak i ich ocena prawna, zostały zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, który podkreślił, że nie wszystkie działki zadeklarowane do płatności spełniają wymóg faktycznego ich rolniczego użytkowania jako pastwisko, z uwagi na stwierdzone w wyniku kontroli występowanie na części działek zadrzewienia i zakrzaczenia. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie kwestionował, iż występujące na działkach zadrzewienia i zakrzaczenia korzystają z różnych form ochrony przyrody, a w związku z tym działki te nie podlegały w całości wykluczeniu z płatności a jedynie te ich części, które nie były użytkowane rolniczo.
Sąd pierwszej instancji uznał, że obszar faktycznie użytkowany rolniczo jako pastwisko został ustalony zgodnie z wynikami kontroli na miejscu, które były miarodajne dla dokonania ustaleń i brak było uzasadnionych podstaw do ich kwestionowania jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów tj. danych z ewidencji gruntów, które mogły być traktowane jedynie jako materiał pomocniczy.
Skarżąca skoncentrowała zarzut błędnych ustaleń wokół nieprawidłowego określenia rzeczywistej powierzchni działek rolnych, do których powinna być przyznana płatność ONW. Zdaniem skarżącej, wspomniana powierzchnia wynikająca z protokołu kontroli jest nieprawidłowa, z uwagi na wyłączenie przez organ z użytkowania jako łąki lub pastwiska, obszarów gdzie występują skupiska drzew w zwarciu. Takie ustalenia są bezpodstawne i pomijają okoliczność, że obszary te są wykorzystywane do wypasu ekstensywnego, którego ślady są znikome. W związku z tym organ ustalając stan faktyczny winien oprzeć się na wszystkich możliwych dowodach, nie zaś ograniczać się do wyników jednej kontroli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia poczynione przez organy administracji co do powierzchni gruntu faktycznie użytkowanego rolniczo jako łąki lub pastwiska i dokonał właściwej kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącą do płatności ONW gruntów, a ustalenia te zostały poczynione bez naruszenia przepisów postępowania.
Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym przez organy ARiMR na postawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W omawianej kategorii spraw ustawodawca inaczej postrzega zasadę prawdy materialnej. W przeciwieństwie do reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosowanie art. 7 k.p.a. ograniczone zostało do części stanowiącej zasadę praworządności, zaś art. 77 § 1 k.p.a. zastąpiony został w całości przez art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W myśl tego ostatnio powołanego przepisu obowiązki organów ARiMR zostały ograniczone do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, (a nie do jego poszukiwania). Należy ponadto podkreślić, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ciężar dowodzenia spoczywa na stronie, która z faktów wywodzi skutki prawne.
W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które zostały sformułowane w nawiązaniu do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a dotyczyły gromadzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, gdyż wymienione przepisy nie miały zastosowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW.
Zakres czynności, które muszą być z urzędu przeprowadzone przez organ przed wydaniem decyzji we wskazanym postępowaniu określony jest w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i prawa wspólnotowego. Takimi czynnościami są między innymi kontrole, o których mowa w art. 30 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74). Na zasadach określonych w art. 2, art. 7, art. 13, art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 powołanego ostatnio rozporządzenia, do czynności kontrolnych mają zastosowanie niektóre przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
W związku z tym stwierdzić należy, że organ prowadzący postępowanie był uprawniony do zweryfikowania powierzchni działek zadeklarowanych we wniosku pomocowym, w ramach kontroli administracyjnej i systemu kontroli na miejscu. Kontrolę taką organ może przeprowadzić przy wykorzystaniu ustanowionego zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym systemem identyfikacji działek rolnych stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Podstawę prawną tej kontroli stanowi w szczególności art. 17 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych GIS – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Należy też podkreślić, że ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu.
Obszar faktycznie użytkowany przez skarżącą został ustalony na podstawie wyników kontroli na miejscu, któremu to dowodowi skarżąca nie przeciwstawiła takiego dowodu, który by je skutecznie podważył. Wbrew twierdzeniom skarżącej takim przeciwdowodem nie mógł być wypis z ewidencji gruntów, identyfikujących te grunty jako łąka czy pastwisko. Działka ewidencyjna co do powierzchni i użytku rolnego nie musi się pokrywać z działką uprawniającą do określonych płatności, bowiem płatności obszarowe przysługują do powierzchni działek rolnych, a nie do powierzchni ewidencyjnej. Weryfikacja danych obszarowych działek rolnych, wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i rejestrach, lecz na podstawie kontroli na miejscu, której wyniki mają decydujące znaczenie jeśli chodzi o dane dotyczące działek rolnych.
Wyniki kontroli na miejscu znajdujące potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej, szkicach pomiarowych kontrolowanych działek i wydrukach ortofotomap, obrazują istnienie na zgłoszonych do płatności działkach całych zwartych kompleksów porośniętych drzewami i krzewami.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji trafnie uznał za prawidłowe stanowisko organu, że w sytuacji gdy płatność ONW jest przyznawana do działek rolnych lub ich części, czyli powierzchni faktycznie użytkowanych rolniczo, konieczne jest wyłączenie z tych płatności wszystkich powierzchni niespełniających tego warunku.
Wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma sprzeczności w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał za wykorzystywane rolniczo działki rolne, na których znajdują się pojedyncze drzewa, a wykluczył taką możliwość, gdy zadrzewienie i zakrzaczenie działki było zwarte.
W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z wynikającą z § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm zasadą, grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Przepis § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia przewiduje wyjątki od tej zasady, w tym dopuszcza występowanie na pastwiskach pojedynczych drzew i krzewów. Warunkiem uznania, że minimalne normy są spełnione jest to, by drzewa te i krzewy nie wpływały na prowadzoną na tych gruntach produkcje roślinną a ich liczba nie przekroczyła 50 sztuk na hektar (§ 4 pkt 3). Zauważyć należy, że sytuacji gdy na gruncie rolnym występują całe skupiska drzew i krzewów, a nie pojedyncze sztuki, to przepis § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm nie znajduje w ogóle zastosowania. W konsekwencji grunt taki nie jest utrzymany zgodnie z normami i Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że taki stan gruntu rolnego wykluczał możliwość wykorzystania rolniczego.
W tym miejscu należy zauważyć, że strona skarżąca nietrafnie zarzuciła, że Sąd nie odniósł się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji rozważał kwestię sposobu obliczenia liczby drzew przypadających na 1 ha gruntu (s.16-17 uzasadnienia), a więc problematykę uregulowaną w § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. Sąd czyniąc wspomniane rozważania nie powołał co prawda konkretnego przepisu rozporządzenia, lecz niewątpliwie odniósł się do zarzutu podniesionego przez Spółkę. W tym miejscu godzi się także zauważyć, że jeżeli w stanie faktycznym sprawy, nie istniała możliwość odstąpienia od zasady, o której stanowi przepis § 4 omawianego rozporządzenia, z uwagi na występowanie na wyłączonych w wyniku kontroli gruntach, kompleksowego zadrzewienia a nie pojedynczych drzew, to zbędne było czynienie obliczeń liczby drzew na 1 ha, jak i czynienie szczegółowych rozważań co do prawidłowości takich obliczeń.
Prawidłowości przyjętych przez Sąd instancji ustaleń nie podważa twierdzenie skarżącej, że wszystkie zgłoszone do płatności działki spełniały wymóg faktycznego ich rolniczego użytkowania, z uwagi na to, iż na powierzchniach zadrzewionych i zakrzewionych prowadzony był wypas ekstensywny i przy braku trawy zwierzęta żywiły się liśćmi, gałęziami, orzechami i żołędziami. Należy zauważyć, że Spółka wystąpiła o przyznanie płatności ONW i powinna spełnić warunki określone w § 2 i § 3 rozporządzenia ONW oraz rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, z których jednoznacznie wynika, że płatność ONW jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako wykorzystywane użytki, które powinny być utrzymane zgodnie normami, w tym nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Skarżąca może dokonywać wypasu na całym obszarze posiadanych gruntów, ale płatność ONW przysługuje jej tylko do obszaru spełniającego warunki przyznania tej płatności.
Niespełnienie tych warunków, co do części zgłoszonych działek rolnych powoduje wyłączenia ich z płatności, niezależnie od tego, że obszar ten objęty jest różnymi formami ochrony przyrody i może korzystać z innego rodzaju dofinansowania, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem WSA zaakceptował stanowisko organów, że te części działek, na których występowało zwarte zadrzewienie i zakrzaczenie nie kwalifikowały się do płatności, z uwagi na niespełnienie wymogu faktycznego użytkowania rolniczego. W konsekwencji stwierdzenie organu podzielone przez Sąd pierwszej instancji, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu tego przepisu, a więc spełniającej wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, nie narusza wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 2 pkt 22 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niesłuszny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a. "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Z kolei w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie oceniał dowodów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z tym stwierdzić należy, że WSA nie stosował art. 106 § 5 p.p.s.a., a co za tym idzie nie mógł dopuścić się jego naruszenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok został wydany bez naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niezgodność obszarowa wynikała z zaniedbania skarżącej i art. 68 ust. 1 powołanego rozporządzenia przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie złożyła wniosku poprawnego pod względem faktycznym, ewentualnie, że nie wykazała jakoby nie była winna nieprawidłowości wniosku.
Na wstępie należy zauważyć, że tak sformułowany zarzut nie dotyczy błędnej wykładni wskazanych przepisów tj. mylnego rozumienia ich treści, a jedynie niewłaściwego ich zastosowania, to jest kwestii prawidłowego lub nie odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego i poddania tego stanu faktycznego ocenie prawnej na podstawie treści normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
W stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie podważony skargą kasacyjną, skarżąca nie spełniała wymogów określonych art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 by uniknąć sankcji z tytułu stwierdzonej niezgodności między obszarem zadeklarowanym a obszarem stwierdzonym. Złożony wniosek o przyznanie płatności ONW nie był prawidłowy pod względem faktycznym a skarżąca również nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości. Natomiast stwierdzona niezgodność obszarowa wynikała z zaniedbania ze strony Spółki, co skutkowało zastosowaniem obniżki, o jakiej mowa w art. 66 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Na skarżącej jako producencie rolnym ciążył obowiązek deklarowania do płatności powierzchni, które faktycznie użytkuje rolniczo. Podanie przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności, powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w poprzednich latach otrzymywała płatności do gruntów zadeklarowanych jedynie na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, dowodzi nie braku zawinienia, a zaniedbań producenta rolnego, który jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie próbował nawet we własnym zakresie określić właściwej powierzchni działek, na których występowały zadrzewienia, co w przypadku późniejszego stwierdzenia przez organ różnic w pomiarach wskazywałoby na brak zawinienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.