Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. o sygn. V SA/Wa 2308/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. B. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Sąd I instancji przyjął, że organ prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania pomocy na podstawie § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.). Skarżący nie uzupełnił bowiem wszystkich braków wniosku pomimo dwukrotnego wezwania do ich uzupełnienia.
Zdaniem Sądu, skoro skarżący nie wskazał w Planie Rozwoju Gospodarstwa struktury upraw dla roku poprzedzającego rok bazowy (tj. 2009) oraz nie rozróżnił rodzaju upraw, takich jak pszenica jara/pszenica ozima, to organ rozpoznający wniosek nie miał podstaw do uznania, że wnioskodawca wykazał, że jego gospodarstwo spełnia określone przepisami kryterium dochodowości, określone w § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.
W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że określoną wartość ekonomiczną gospodarstwo powinno osiągać zarówno w roku bazowym, poprzedzającym, jak i w roku przyznania pomocy. Wskazał, że jest ona wyliczana w oparciu o Regionalne Współczynniki Standardowych Nadwyżek Bezpośrednich i polega na pomnożeniu areału poszczególnych upraw przez ich współczynnik. Taki sposób wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa wynika z Instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy i takie zasady obowiązywały wszystkich uczestników przystępujących do programu pomocy.
Organ słusznie – zdaniem Sądu – przyjął, że Plan Rozwoju Gospodarstwa stanowi załącznik do wniosku o przyznanie pomocy, którego wypełnienie ma na celu wykazanie, że realizacja inwestycji w gospodarstwie rolnym jest uzasadniona ekonomicznie i prowadzi do poprawy ogólnych wyników gospodarstwa. Tymczasem, skarżący dopiero po drugim wezwaniu dostarczył Plan Rozwoju Gospodarstwa, jednakże dokument ten był nieprawidłowo wypełniony w tabeli 2.2, 3.1 i 5.2 i wnioskodawca nie miał już możliwości – zgodnie z przepisami rozporządzenia – poprawienia tego dokumentu. Dokumenty, takie jak Plan Rozwoju Gospodarstwa, tabela III A wniosku oraz standardowa nadwyżka bezpośrednia, powinny być spójne, a dane zawarte w Planie stanowią swoistą "bazę" dla pozostałych dokumentów.
Wobec tego – zdaniem Sądu – organ zasadnie wskazał, że nieprawidłowe wypełnienie bądź niewypełnienie wszystkich pozycji Planu odnośnie tych wskaźników, uniemożliwiło organowi dokonanie kompleksowej weryfikacji wniosku, a w konsekwencji nie pozwoliło na ustalenie, czy operacja jest uzasadniona pod względem ekonomicznym.
Dalej Sąd wskazał na odrębności w zakresie pozycji strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem w stosunku do procedury administracyjnej określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, by organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. Uchybienia i braki wniosku podlegające usunięciu, zostały objęte dwoma wezwaniami organu, zgodnie z § 14 ust. 3 i 4 pkt 2 rozporządzenia. Wobec ich nieusunięcia przez wnioskodawcę, organ – zgodnie z prawem, na podstawie § 14 ust. 5 rozporządzenia – odmówił przyznania pomocy. Organ dokonał oceny wniosku z poszanowaniem zasad postępowania, określonych w art. 21 i 22 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz mających zastosowanie przepisów k.p.a. Ocena ta była wyczerpująca i nie przekraczała zasad dopuszczalnej swobody w ocenie materiału dowodowego.
W ocenie Sądu I instancji, część zarzutów skargi była zasadna. Jednak pomimo to, w świetle powyższych wywodów, podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył P. B. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 14 ust. 1a, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397 ze zm.).
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że ani organ administracji, ani Sąd I instancji, nie wskazał, w czym dane dotyczące 2009 r., będącego rokiem poprzedzającym rok bazowy, miały być niezbędne do ustalenia wielkości produkcji w gospodarstwie. Zdaniem Skarżącego, organ mógł bez trudu ustalić wielkość produkcji na podstawie danych dotyczących roku bazowego (tj. 2010), dostarczonych w ramach Planu Rozwoju Gospodarstwa.
Zdaniem kasatora, organ nie komunikował stronie swoich uwag w sposób niezbędny do tego, aby strona nie poniosła szkody ze względu na niepełną znajomość mających zastosowanie norm. W szczególności, wezwania organu, były w wielu punktach niejasne. Organ naruszył tym samym § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. Wobec tego, nie można uznać, że zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę przyznania pomocy wnioskodawcy.
Zarzucając organowi naruszenie § 14 ust. 3 i 4 rozporządzenia, skarżący podnosił w skardze, że w stosunku do niego nieprawidłowo przeprowadzone zostało postępowanie unormowane w § 14 rozporządzenia wykonawczego, co miało bezpośredni wpływ na zachowanie skarżącego i na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest ograniczony zakresem zaskarżenia, więc nawet jeśli tego ogólnego zarzutu skarżący nie wyartykułował jednoznacznie w treści skargi, to Sąd powinien był tę kwestię uwzględnić, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
W tych okolicznościach, skarga kasacyjna jest zasadna, a wyrok Sądu I instancji powinien zostać uchylony.
Pismem z dnia 22 września 2014 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Podała, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie odwołuje się do podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc do naruszenia prawa materialnego, choć w istocie chodzi o naruszenie prawa procesowego. Kwestionowanie w ramach tej podstawy zarzutów wymaga bezwzględnego nawiązania do uchybienia przepisom ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zaś wystarczające samo odwołanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej.
Sąd administracyjny, przeciwko którego orzeczeniu skierowana jest skarga kasacyjna, bezpośrednio nie stosuje norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Oparcie zatem skargi kasacyjnej w istocie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy nie jest możliwe bez wskazania na naruszenie przepisów postępowania związanych z wypełnieniem roli przez sąd administracyjny II instancji. Przypomnienie zatem zasad jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, skoro przedstawiony Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie ten środek zaskarżenia rodził na tle tych zasad istotne przy ocenie jego skuteczności zastrzeżenia.
Przedmiotowa skarga kasacyjna nie powołała żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji. Stwierdzono ogólnie, że doszło do naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 w związku z art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), a także § 14 ust. 1a, ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 193, poz. 1397). Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176 ustawy, gdyż jak wyżej stwierdzono, nie wskazano konkretnego naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono też uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także na to nie wskazują. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych stanowiłoby dookreślanie za wnoszącego skargę kasacyjną podstawy kasacyjnej, a to nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Z tego powodu zarzuty należało potraktować jako pozbawione podstaw. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z wyżej cytowanym art. 176 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Do jej wymogów konieczne jest wskazanie nie tylko przepisów jakie zostały naruszone, ale i także na czym ono polegało. Brak tych elementów uniemożliwia prawidłowe zbadanie zaskarżonego wyroku pod kątem jego legalności i czyni skargę nienadającą się do merytorycznej kontroli tego wyroku.
W przedmiotowej sprawie powołane zarzuty skargi, poza brakami określonymi na wstępie niniejszych rozważań, nie zawierają oceny – na czym polega naruszenie wskazanych przepisów. Brak ten uniemożliwia prawidłowe zbadanie wskazanych naruszeń. W konsekwencji, prowadzi do braku możliwości prawidłowego zbadania legalności zaskarżonego wyroku i merytorycznej kontroli. Powoduje to złożenie skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 176 powyższej ustawy. Ogólne odwołanie się w uzasadnieniu do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania nie spełnia wymogów, o których mowa w omawianym przepisie. Kwestionowanie w istocie ustaleń stanu faktycznego kasator upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie nie zachodziły podstawy do odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Zarzuty te należało przyjąć z przyczyn powyższych jako bezzasadne. Podobnie jak powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez powiązania z przepisami, którym uchybił Sąd I instancji.
Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 powyższej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 1 także tej ustawy.