Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1538/14 po rozpoznaniu skargi R.H. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Skarżący R.H., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę do WSA w W., na powyżej opisaną uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej przyjęcia kryterium opisującego gospodarstwo domowe, co wiązało się z różną ceną jednostkową za 1m3 zaopatrzenia w wodę, tj. opłaty wskazanej w lp. 3 w § 1 pkt 1 tabela 1 taryfy.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że Rada Gminy dokonała podziału odbiorców, jedną z ustalonych kategorii są tzw. "odbiorcy pozostali usług - mieszkańcy niezameldowani na terenie gminy W.". Jednocześnie zróżnicowała stawki, przy czym stawka dla grupy "odbiorcy pozostali", jest wyższa niż stawka dla gospodarstw domowych, zdefiniowanych jako "mieszkańcy zameldowani na terenie gminy W.". Jego zdaniem, żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zezwala na różnicowanie mieszkańców zamieszkujących obszar tej samej gminy, a wprowadzenie jakichkolwiek kryteriów różnicujących sytuację prawną lub faktyczną takich osób, w tym różnych stawek za wodę, stanowi dyskryminację mieszkańców, którzy zostali obciążeni innymi prawami.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że taryfa na dostawę wody w poz. 1 obejmuje dostawę wody do mieszkańców, natomiast w poz. 3 do pozostałych odbiorców. Różnica w cenie wody wynika z rzeczywiście ponoszonych kosztów przez dostawcę. Przeciętne zużycie wody w okresie poza sezonem letnim wynosi ok. 1300 m³/dobę, natomiast w sezonie letnim do 4900 m³/dobę. Koszty ponoszone na utrzymanie w gotowości mocy produkcyjnych wody na wyższym poziomie wpłynęły na konieczność określenia różnych cen pomiędzy grupą I taryfową a grupą III taryfową. Ze względu na trudność z określeniem grupy mieszkańców korzystających okresowo z dostawy wody przyjęto sposób, który daje 100% możliwości weryfikacji grup taryfowych, co wpływa na transparentność określonych taryf i adekwatność ponoszonych kosztów do faktycznych możliwości uzyskania przychodów od odbiorców kolejnych grup taryfowych.
Taki sposób ustalenia taryf jest dopuszczalny przez prawo, gdyż daje możliwość pokrycia kosztów dostawy wody z uzyskanych przychodów. Jednocześnie pozwala w sposób adekwatny i w konsekwencji proporcjonalny traktować poszczególne grupy taryfowe. Obciążenie mieszkańców stale używających wody kosztami globalnymi byłoby łamaniem zasady sprawiedliwości społecznej. Każdy z mieszkańców ma możliwość wyboru grupy taryfowej z uwagi na fakt zameldowania na terenie Gminy. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w W. (jak również inne firmy tego typu) nie dysponuje innymi możliwościami prawnymi i technicznymi do weryfikacji ww. grup mieszkańców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) na wstępie wskazał, że wbrew twierdzeniom Rady Gminy W. nie ma podstaw do odrzucenia skargi, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy W., Gminę tę reprezentował Wójt, który podpisał odpowiedź na skargę i udzielił stosownych pełnomocnictw.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną określającą zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków oraz zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych a także zasady ochrony interesów odbiorców usług stanowi ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858, zwana dalej ustawą).
Sąd I instancji stwierdził, że w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886 - zwane dalej: rozporządzeniem), wydanym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z przytoczonej ustawy, odpowiednio w § 13 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, ust. 7 pkt 1 postanowiono, że taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, eliminację subsydiowania skrośnego (tzn. pokrywanie kosztów jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi od innej taryfowej grupy odbiorców - § 2 pkt 2 rozporządzenia) oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług; różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w ust. 2, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług.
Z uregulowań tych wynika wprost, że taryfa ma zapewnić łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat, a przewidywane opłaty dla grupy odbiorców muszą pozostawać w związku z ponoszonymi kosztami związanymi z ich obsługą.
Sąd I instancji powołując się na powyższe uregulowania oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1946/12, publ. cbosa), i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 26 kwietnia 2012 r. (sygn.. akt IV SA/Po 1276/11, publ. cbosa) podzielił wywody zawarte w tych orzeczeniach, stwierdzając że celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Bezzasadne jest łączenie funkcjonowania ewidencji ludności z zadaniem własnym gminy jakim jest - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy - zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na brzmienie art. 32 Konstytucji oraz specyfikę obowiązku meldunkowego nie jest możliwe zastosowanie kryterium stałego zameldowania do kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i opłat. Eliminacja subsydiowania skrośnego powinna odbywać się na podstawie rzeczywistego użytkowania sieci wodno-kanalizacyjnej, a nie na podstawie ewidencji ludności.
Wobec zasadności zarzutu wadliwego zdefiniowania taryfowych grup odbiorców, bezzasadna, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy dokonano prawidłowo kalkulacji, różnicując w konkretny sposób ceny dostarczania wody dla odbierających ją z sieci w sposób ciągły w stosunku do osób korzystających z niej sezonowo (w okresie letnim).
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że gdy chodzi o utrzymanie w gotowości do świadczeń urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, przy jedynie sezonowym ich użyciu, z woli prawodawcy różnica kosztów świadczenia usług w celu dostarczania jednostki miary wody powinna być, co do zasady niwelowana przez instytucję tzw. stawki opłaty abonamentowej (§ 2 pkt 11 rozporządzenia). Stawkę tę kalkuluje się m. in. na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych (§ 13 ust. 3 rozporządzenia).
Sąd I instancji wyjaśnił, że wobec wykazanej wadliwości zatwierdzonej taryfy, był obowiązany stwierdzić nieważność uchwały w przedmiocie jej zatwierdzenia. Nie uznał przy tym za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w określonej części, mając bowiem na uwadze, że opracowując ponownie taryfę, nieobarczoną wskazanymi wadami, wnioskodawca - przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne - musi kompleksowo uwzględnić realne koszty swojej działalności i koszty świadczenia usług, zarówno na rzecz podmiotów korzystających jedynie z części jego usług (pobór wody albo odprowadzanie ścieków) jak i w pełnym zakresie. Musi przy kalkulacji cen uwzględnić także zasadę samofinansowania (art. 20 ust. 2 ustawy), stąd zasadne jest pozostawienie pełnej swobody dla przyjęcia przyszłych rozwiązań.
Gmina W. zaskarżył powyższy wyrok skarga kasacyjną, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. prawa materialnego, tj.:
- a) błędną wykładnię art. 20 ust. 2 ustawy i przyjęcie, że w sposób wadliwy zdefiniowano taryfowe grupy odbiorców w sytuacji, gdy zdefiniowanie grup odbiorców odbyło się w sposób nienaruszający przepisów prawa zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy uwzględniającym zasadę samofinansowania;
- b) błędną wykładnię przepisu § 13 ust. 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie z jednej strony, że w sposób wadliwy zdefiniowano taryfowe grupy odbiorców, w sytuacji, gdy Przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne prawidłowo, w sposób dopuszczalny prawem i nie dowolny, ustaliło grupy taryfowe odbiorców w oparciu o kalkulacje m.in. kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych, a przygotowując taryfę kompleksowo uwzględniło realne koszty swojej działalności i koszty świadczenia usług zarówno na rzecz podmiotów korzystających jedynie z części jego usług (pobór wody albo odprowadzanie ścieków) jak i w pełnym zakresie;
- c) błędne zastosowanie art. 20 ust. 2 ustawy w zw. § 2 pkt 11 rozporządzenia, poprzez uznanie, że nie jest możliwe zastosowanie kryterium stałego zameldowania do kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i opłat w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przy kalkulacji cen uwzględniono przede wszystkim zasadę samofinansowania z uwagi na swobodę jaką ma w tym zakresie Przedsiębiorstwo, a z drugiej strony zastosowano zasadę eliminacji subsydiowania skrośnego na podstawie rzeczywistego użytkowania sieci wodno - kanalizacyjnej, a nie na podstawie ewidencji ludności pełniącej funkcję systematyzacyjno - techniczną uwzględniając oczywiście instytucję tzw. stawki opłaty abonamentowej.
- II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę Gminy W. oraz nie dokonaniu szczegółowej oceny stanu faktycznego w zakresie m.in.: stanowiska Gminy W. i uzasadnienia złożonego do akt sprawy w zakresie podstaw przyjętego podziału na grupy taryfowe, w sytuacji, gdy do tego w uzasadnieniu Sąd zgodnie z brzmieniem art. 141 § 4 p.p.s.a. był zobowiązany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w sprawie dotyczy tego, czy Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą taryfie wadliwie zdefiniowano taryfowe grupy odbiorców – poprzez odwołanie się do kryterium stałego zameldowania i w konsekwencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Według autora skargi kasacyjnej zdefiniowanie grup odbiorców odbyło się w sposób nienaruszający przepisów prawa uwzględniających zasadę samofinansowania oraz elminację susbsydiowania skrośnego. Skoro zatem przepisy przewidują, że przy różnicowaniu cen i stawek opłat uwzględnia się zróżnicowanie kosztów eksploatacji i utrzymania odpowiednio do zużycia wody i odprowadzania ścieków przez odbiorców z różnych grup taryfowych oraz kosztów wynikających z nakładów inwestycyjnych, to jest dopuszczalne określenie wyższych cen i stawek opłat w odniesieniu do odbiorców, w przypadku których przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne ponosi wyższe koszty utrzymania urządzeń w gotowości i eksploatacji po uruchomieniu urządzeń nieczynnych przez znaczną część roku. Grupa odbiorców usług, którzy nie mają stałego zameldowania na terenie Gminy generuje większe koszty i określenie jej nie wynika z samego faktu zameldowania, a z faktu rzeczywistej kalkulacji i rzeczywistego generowania przez nią największych kosztów związanych z dostarczeniem wody.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska tego nie można podzielić. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy taryfowa grupa odbiorców usług – to grupa odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Jest bezsporne, że stawki opłat przewidziane w taryfie powinny odzwierciedlać różnice w ponoszonych kosztach zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanych ścieków – w stosunku do poszczególnych grup odbiorców taryfowych. Rzeczą organów odpowiedzialnych za ustalenie, sprawdzenie i zatwierdzenie taryf jest jednak takie zdefiniowanie grup odbiorców, które uwzględniając kryteria wskazane w ww. art. 2 pkt 13 ustawy i zapewniając jednocześnie zachowanie samofinansowania się przedsiębiorstwa i zysku, eliminację subsydiowania skrośnego oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług (§ 13 ust. 2 rozporządzenia) nie będzie naruszać wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości, różnicując w sposób nieuprawniony odbiorców usług.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kascyjnej, to nie kryterium rzeczywistego generowania kosztów związanych z dostarczaniem wody, lecz kryterium braku stałego zameldowania na terenie Gminy W. posłużyło do wyodrębnienia grupy taryfowej – "odbiorcy pozostali usług - mieszkańcy niezameldowani na terenie gminy W.". Jeśli - jak podkreśla się w skardze kasacyjnej - zgodnie z przepisami przy różnicowaniu w taryfie cen i stawek opłat winno uwzględniać się zróżnicowanie kosztów utrzymania i eksploatacji sieci, co z kolei, wynika w tym przypadku z poziomu i sezonowego zużycia wody, to właśnie te kryteria powinny znaleźć odzwierciedlenie przy wyodrębnianiu grup taryfowych. Trudności ze sformułowaniem kryteriów w ten sposób nie mogą prowadzić do przyjęcia kryteriów niezgodnych z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela utrwaloną linię orzeczniczą do której odwołał się również Sąd I instancji, wskazującą, że zachowanie przy konstruowaniu taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę zasad wynikających z przepisow prawa, w tym zasady samofinansowania oraz eliminacji subsydiowania skrośnego nie powinno się odbywać z odwołaniem się do bazy ewidencji ludności i obowiązku meldunkowego.
Inna jest bowiem funkcja obowiązku meldunkowego, zatem bezzasadne jest łączenie funkcjonowania ewidencji ludności z zadaniem własnym gminy, jakim jest zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1946/12 opubl. Lex 1291945 oraz wyrok z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn. akt IV SA/Po 1276/11 opubl. Lex 1272343).
Z tych wszystkich przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt I ppkt a – c petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne.
Nie jest również trafny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd I instancji wybiórczo przedstawił stan sprawy, w tym nie dokonał szczegółowej oceny stanu faktycznego, również - w zakresie stanowiska Gminy W. co do podstaw przyjętego podziału na grupy taryfowe. Należy podkreślić, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza tych zarzutów.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09).
Ponadto, przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r.).
Żadna z tych sytuacji nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji zawarł stanowisko odnośnie do przyjętego stanu faktycznego ponadto według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia z uwzględnieniem towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zupełnie zarzutów kasacyjnych - nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku ocenianej z punktu widzenia prawidłowości realizacji funkcji perswazyjnej.
Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe. Dlatego też, polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji, nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.