Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3288/16 oddalił skargę [A.] z siedzibą w W. na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
[A.] z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, dalej: ustawa z dnia 11 lipca 2014 r.), skarżąca wniosła o stwierdzenie w wyroku uwzględniającym skargę, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie naruszenie prawa przy ocenie projektu nie miało istotnego wpływu na wynik tej oceny oraz przyjęcie, że projekt niezależnie od błędów w jego ocenie nie kwalifikowałby się do dofinansowania;
- 2) art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. poprzez zaakceptowanie braku rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku dokonanej przez organ, co doprowadziło do przyjęcia za własny błędny wniosek organu, że nie spełniono kryterium:
- - Kryterium nr 7 Zgodność z regulaminem konkursu/fiszką projektu,
- - Kryterium nr 9 Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej,
- - Kryterium nr 11 Kwalifikowalność wydatków;
- 3) punktu 2.1.5. w związku z punktem 4.7.14 Regulaminu konkursu nr [...] (dalej: Regulamin) poprzez niezastosowanie w sprawie skutkujące przyjęciem, że zakładane wydatki na wymianę nawierzchni nie mieszczą się w kryteriach wydatków kwalifikowalnych w konkursie podczas gdy zgodnie z tym punktem Regulaminu w ramach konkursu wspierane będą projekty dotyczące m. in. usuwania barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych;
- 4) punktu 4.8.5. Regulaminu poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie również do wymiany nawierzchni, którą należy zakwalifikować jako usuwania barier architektonicznych dla osób niepełno sprawnych;
- 5) punktu 4.8.1 Regulaminu poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sprawie przejawiające się tym, że sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że spór w sprawie sprowadza się do oceny czy wydatki na namiot multimedialny i podest sceniczny są wydatkami kwalifikowanymi;
- 6) punktu 16.1.7 Regulaminu poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że w projekcie którego dotyczy skarga wnioskodawca musiał uzyskać wszystkie zgody właściwych organów na etapie składania wniosku.
- II. przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień składanych przez stronę dotyczących wymaganych zezwoleń oraz roli właścicieli parku w projekcie skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że [A.] nie spełniła kryteriów konkursu, podczas gdy skarżąca nie tylko sprostała tym wymogom, ale również zaproponowała w ramach tych wymogów projekt, który biorąc pod uwagę obiektywne kryteria oceny powinien otrzymać dofinansowanie w przeprowadzonym konkursie;
- 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji błędnie rozpoznał istotę sprawy i uznał, że przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest kwestia, czy wydatki na nawierzchnię Terra Way oraz namiot multimedialny i podest sceniczny są wydatkami kwalifikowanymi podczas gdy przedmiotem sporu pomiędzy stronami nie jest kwestia, czy wydatki na namiot multimedialny i podest sceniczny są wydatkami kwalifikowanymi.
Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 193 p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tego zarzutu zauważa, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r., do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.
W związku z tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były stosowane przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych i nie stanowiły wzorca kontroli przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Wobec tego jest oczywiste, że wymienione przepisy nie mogły zostać naruszone w sposób opisany w omawianym zarzucie.
[A.] podniosła także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z treści powołanego przepisu wynika, że wyrok wydawany jest po zamknięciu rozprawy na podstawie akt. Przepis ten nie może być więc wiązany z istotą sprawy, jak sugeruje to skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 470/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 806/10; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). W rozpoznawanej sprawie tak rozumiany obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony.
Dodać także trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie definiował "istoty" sprawy, lecz problem prawny, jaki wystąpił w sprawie. Nawet błędne zidentyfikowanie przez Sąd tego problemu nie oznacza, że nie została rozpoznana "istota" sprawy, którą była ocena wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. (omyłkowo określony w skardze kasacyjnej jako art. 61 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.). Według strony skarżącej do naruszenia powołanego przepisu doszło poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że naruszenie prawa przy ocenie projektu nie miało istotnego wpływu na wynik tej oceny oraz przyjęcie, że projekt niezależnie od błędów w jego ocenie nie kwalifikowałby się do dofinansowania. Stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust.
1. Powołany przepis określa więc sposób rozstrzygnięcia jakie może być wydane w sprawie, w której skarga została wniesiona na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. i podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury, stosowanym przez sąd w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd uwzględniając skargę wniesioną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nawiązują do oceny wniosku o dofinansowanie projektu w związku z tym uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie.
Na wstępie należy zauważyć, że wniosek [A.] został odrzucony w fazie oceny formalnej, bo nie spełniał warunków formalnych właściwych dla wniosków złożonych w ramach konkursu oznaczonego stosownym numerem realizowanych w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020, osi priorytetowej V Gospodarka przyjazna Środowisku Działanie 5.3. Dziedzictwo kulturowe dla projektów dotyczących poprawy dostępności do zasobów kultury poprzez ich rozwój i efektywne wykorzystanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z treścią pkt 9.2 Regulaminu, ocena wniosków złożonych w konkursie prowadzona jest w oparciu o kryteria wyboru projektów, będące załącznikiem do Regulaminu. Z systematyki przyjętych kryteriów wynika, że w pierwszej kolejności wnioski podlegają ocenie, co do spełnienia kryteriów formalnych. W tym zakresie, jak to wynika z treści pkt 9.2.1 Regulaminu, ocena dokonywana jest według reguły 0/1. Z kolei, zgodnie z pkt 9.3 Regulaminu ocena 0/1 oznacza, że niespełnienie któregokolwiek z wymaganych kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny.
W rozpoznawanej sprawie wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia następujących kryteriów formalnych: kryterium nr 7 Zgodność z regulaminem konkursu/fiszką projektu, kryterium nr 9 Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej i kryterium nr 11 Kwalifikowalność wydatków.
Sąd pierwszej instancji uznał, że między organem a [A.] sporna była kwalifikowalności wydatków odnoszących się do wymiany nawierzchni alej parkowych i realizacja namiotu multimedialnego wraz z podestem. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest o tyle nieprawidłowe, że w piśmie z [...] grudnia 2016 r., zawierającym informację o nieuwzględnieniu protestu wniesionego przez skarżącą, Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych zakwestionowała wyłącznie kwalifikowalność wydatków na wymianę nawierzchni alej parkowych. Z kolei [A.] w skardze wniesionej do WSA w Warszawie nie sformułowała zarzutów dotyczących niekwalifikowaności wydatków na realizacja namiotu multimedialnego wraz z podestem.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do kwalifikowalności wydatków na wymianę istniejącej nawierzchni alej parkowych na nawierzchnię typu TerraWay. Mając na uwadze, że obiektem kultury jest istniejący XVIII wieczny Park Krajobrazowy, zaś aleje parkowe stanowią jego część, to wymiana nawierzchni w taki sposób, że Park zostanie przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych, poruszających się na wózkach inwalidzkich i o kulach i umożliwi im bezpieczne korzystanie z tego obiektu kultury, nie można uznać, że analizowany wydatek zostanie poniesiony na infrastrukturę towarzyszącą (pkt 4.8.5. Regulaminu), nie zaś na usuwanie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych (pkt 4.7.14. Regulaminu), a więc jest wydatkiem kwalifikowalnym.
Powyższe nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż wniosek [A.] niewątpliwie nie spełnił kryterium 7 Zgodność z regulaminem konkursu/fiszką projektu.
Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że zgodnie z punktem 16.1.7 Regulaminu do wniosku o dofinansowanie skarżąca powinna załączyć decyzję właściwego organu ochrony zabytków zezwalającą na przeprowadzenie prac lub robót. Decyzją taką nie jest pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] czerwca 2016 r., na które powołuje się [A.]. W piśmie tym Konserwator wyraził ogólną akceptację założeń zagospodarowania parku zaproponowanych przez Witolda Modzelewskiego w projekcie koncepcyjnym, zastrzegając jednocześnie, że planowane prace wymagają zgody Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgoda na inwestycję udzielona [A.] przez właścicieli parku nie jest decyzją, o której mowa w punkcie 16.1.7 Regulaminu, bowiem aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji.
Takiej decyzji do wniosku o dofinansowanie [A.] nie załączyła. Dodać należy, że załącznik, o którym mowa w pkt 16.1.7. Regulaminu stanowi załącznik, który wnioskodawca jest zobowiązany złożyć wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Z kolei na etapie oceny formalnej w ramach kryterium 7 weryfikacji podlega zgodność wniosku o dofinansowanie z Regulaminem. Wniosek złożony przez [A.] niewątpliwie nie spełnił tego kryterium, co przy uwzględnieniu przyjętej 0/1 zasady oceny spełnienia kryteriów formalnych oznacza wykluczenie projektu z dalszej oceny.
Wobec powyższego ocena wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu była prawidłowa, a wyrok Sądu akceptujący tę ocenę, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.