Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 465/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę T.Ł. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności obszarowych do gruntów rolnych i odmowy przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich i nałożenie sankcji.
- I. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.
Na wniosek T.Ł. z dnia 15 maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w P. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. przyznał płatność na rok 2008 w wysokości 126 561,81 zł w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 79 907,51 i uzupełniająca płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 46 654,30 zł. Odmówił jednocześnie przyznania płatności z tytułu owoców miękkich, nakładając sankcje w wysokości 6 929,27 zł. W uzasadnieniu do odmowy przyznania płatności oraz nałożenia sankcji w odniesieniu do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana przez T.Ł. (zwany dalej również skarżącym), nie została potwierdzona w czasie kontroli. Obliczona różnica wynosiła 59,30%, co zgodnie z art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, stanowiło podstawę do odmowy przyznania płatności oraz nałożenia sankcji.
Orzekając na skutek odwołania skarżącego Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że skarżący przedstawił wraz z wnioskiem o dopłaty umowę kontraktacyjną nr 3/M/08 zawartą w dniu 19 czerwca 2008 r. z E. Sp. z o.o., na podstawie której zobowiązał się do dostarczenia 80 ton truskawek, będących plonem z areału 8,6 ha. W umowie ujęto również posiadaną przez stronę działkę o powierzchni 5,1 ha malin, jednakże nie zostało zawarte zobowiązanie do dostarczenia jakichkolwiek plonów malin do kontraktującego. Zdaniem organu taki zapis można traktować jedynie jako informację o posiadanej plantacji malin.
W opinii organu nie można uznać, że samo wpisanie powyższej plantacji do umowy bez zobowiązania się do dostarczenia z niej plonów jest równoznaczne z objęciem tejże powierzchni malin umową o przetwórstwo. Organ podkreślił, że przedmiotowa umowa została zawarta na rok. Zgodnie z jej zapisami, twierdzeniami strony oraz w oparciu o wiedzę z zakresu rolnictwa Dyrektor uznał, że ujęte w niej maliny nie będą owocować w roku 2008, nie zostaną zatem dostarczone do przetwórstwa w okresie objętym umową, co - w opinii organu - bezsprzecznie wynika z umowy i zebranego materiału w sprawie.
W ocenie organu fakt, że strona zasadziła gatunek malin przeznaczony do przetwórstwa lub też oświadcza, że zostaną one w latach przyszłych przeznaczone do przetwórstwa nie jest decydujący w ramach rozpatrywanej sprawy, gdyż zgodnie z przepisami prawa powyższe okoliczności muszą znaleźć potwierdzenie w zapisach dołączonej do wniosku umowy. Organ wskazał, że wprawdzie w § 6 przedmiotowej umowy rolnik zawarł zobowiązanie do dostarczenia całkowitej ilości zebranych owoców odpowiadających normie z zakontraktowanej powierzchni, to bezspornym jest, że nie zbierze on owoców z plantacji malin i nie dostarczy ich do przetwórstwa w roku obowiązywania umowy, co zostało przewidziane i umieszczone w umowie za obopólną zgodą. Stąd nie można uznać, że przez zobowiązanie się przez stronę do dostarczenia 0,00 kg malin - maliny te zostały objęte umową o przetwórstwo.
W świetle zebranego materiału przedmiotowa umowa dotyczy jedynie sprzedaży truskawek z areału 8,60 ha i jej przedmiotem nie jest sprzedaż malin. Nie jest ona też zobowiązaniem do realizacji dostawy, o których mowa w art. 171 da rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. (Dz. Urz. UE L 2004.345.1), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1973/2004 i to właśnie z tych powodów powierzchnia 5,10 ha objęta płatnością malin, nie kwalifikuje się do objęcia jej przejściową płatnością z tytułu owoców miękkich.
Na powyższą decyzję T.Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Po rozpatrzeniu przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że podstawę prawną do przyznania przejściowej płatności do owoców miękkich (malin i truskawek) stanowi art. 110v rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1782/2003 oraz art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 20, poz. 105). Rolnicy mogą wnioskować o tę płatność od 2008 r. przejściowo do 2012 r. Płatność z tego tytułu przysługuje rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który prowadzi uprawę malin lub truskawek na obszarach, których produkcja jest objęta umową przetworzenia. Rolnik razem z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych zobowiązany jest do załączenia kopii umowy dotyczącej przetworzenia objętych umową kontraktacji malin lub truskawek.
Warunkiem uzyskania płatności do owoców miękkich jest zawarcie umowy o przetwórstwo lub zobowiązanie do dostawy, jeżeli producent owoców miękkich jest członkiem grupy lub organizacji producentów rolnych, która działa jako zatwierdzony przetwórca owoców miękkich.
Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte zostały stwierdzenia, że zawarcie umowy na 1 rok i wiek plantacji uzasadniają ustalenie, że maliny nie będą owocować w roku 2008, zatem nie zostaną dostarczone do przetwórstwa w okresie objętym umową. W konsekwencji organ stwierdził, że zobowiązanie się przez stronę do dostarczenia malin nie było faktycznie możliwe do wykonania pomimo zapisu w § 6 umowy. W ocenie Sądu ustalenie, że zbiór kształtował się na poziomie zerowym, znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Oświadczenie skarżącego zawarte w odwołaniu prawidłowo zostało odczytane jako przyznanie, że w pierwszym roku plantacja malin nie przynosi plonów w ilościach handlowych. Odwołanie do wiedzy z zakresu rolnictwa spełnia wymogi dowodowe, zatem ustalenia w tym zakresie nie są dotknięte wadą dowolności.
W sprawie nie jest kwestionowane, że umowa zawarta została z przetwórnią figurującą w rejestrze zatwierdzonych skupujących i przetwórców owoców miękkich. Zgodnie z art. 7 ust. 3b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051) wymogiem warunkującym uzyskanie przez wnioskującego płatności obszarowej do owoców miękkich jest przedłożenie umowy potwierdzającej zobowiązanie do przetwarzania lub zobowiązanie do dostawy: kategorie umów kwalifikowanych, których przedmiotem jest produkt (maliny lub truskawki) uzyskany z danego obszaru. Powołany przepis w ust. 3a zawiera bezpośrednie odesłanie do art. 110 v ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE)nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. UE L. z 21 października 2003 r., nr 270, poz. 1 ze zm.).
Zgodnie z art. 110 v ust. 1 i 2 przejściowa pomoc obszarowa ma zastosowanie w odniesieniu do truskawek i malin, pomoc udzielana jest jedynie w odniesieniu do obszarów, których produkcja objęta jest umową dotyczącą przetwarzania jednego z tych produktów. W świetle tego przepisu organy decydujące o przyznaniu pomocy obszarowej są zobowiązane do ustalenia, czy na obszarze wskazanym we wniosku jest prowadzona produkcja i uzyskany został produkt.
Sąd powołał się na pismo Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 maja 2009 r., w którym to piśmie wskazano, że warunek o którym mowa w art. 110v ust. 2 rozporządzenia 1782/2003 jest spełniony, jeżeli zadeklarowany przez wnioskodawcę obszar jest objęty umową kontraktacji i wnioskodawca zobowiązał się do dostarczenia całkowitej wyprodukowanej z tego obszaru ilości owoców do kontraktacji. W piśmie tym wskazano, że zadeklarowany przez wnioskodawcę obszar, na którym prowadzona jest produkcja owoców, powinien być objęty umowa kontraktacji.
Wobec tego Sąd uznał za nieprawidłowe stanowisko skarżącego, że wystarczy wskazanie obszaru plantacji w stanie wegetacyjnym uniemożliwiającym uzyskanie produktu rolnego. Zasadnie zatem Dyrektor ARiMR wywodził, że dotacje dotyczą obszarów stanowiących potencjał produkcji owoców miękkich, nie zaś plantacji w czasie poprzedzającym owocowanie.
Za nieuzasadnione w ocenie Sądu uznano również twierdzenia skarżącego, że złożył dwa odrębne wnioski o przyznanie płatności obszarowej do owoców miękkich: odrębnie dla truskawek, odrębnie dla malin. W art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. jako kryterium pomocy wskazano złożenie wniosku o płatność obszarową do owoców miękkich. Wniosek niezależnie od tego, czy dotyczy produkcji truskawek, czy malin podlega oznaczeniu kodem OM. W objaśnieniach części IX formularza wniosku stwierdzono, że wniosek o przyznanie płatności grupy upraw oznacza się kodem OM w przypadku ubiegania się o przyznanie przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich. W pkt 1 objaśnień podano, że grupę upraw, do której rolnik ubiega się o przyznanie płatności do gruntów rolnych oznacza się symbolem OM w przypadku ubiegania się o przyznanie przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich.
II. Od powyższego wyroku T.Ł. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył przedmiotowe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 7 ust. 3a - 4a i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 roku, nr 20, poz. 105) – w związku z art. 110 v ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr. 1782/2003 z 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki i ustanawiającej określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE z nr 270, poz. 1 ze zm.) poprzez: niewłaściwą interpretację rzeczonych norm prawnych w zakresie oceny materiału dowodowego dotyczącego norm niezbędnych do spełnienia w celu uzyskania dopłaty do owoców miękkich - malina oznaczonych kodem CN 08102010,
- 2. art. 17 d rozporządzenia Komisji Europejskiej z 29 października 2004 roku w przedmiocie szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782 / 2003 poprzez uznanie, iż skarżący nie spełnia kryterium niezbędnego do uzyskania pomocy w formie płatności do owoców miękkich,
- 3. art. 7 ust.3a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 roku, nr 20, poz. 105) w związku z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) - poprzez pominięcie w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, domagania się przyznania płatności bezpośredniej od dwóch niezależnych typów owoców miękkich tj. truskawek i malin – tymczasem organy administracji, a w ślad za nimi co przyznał WSA w G.,iż wniosek o płatność odnośnie malin, jest tożsama z płatnością dotyczącą truskawek, pomimo że owe truskawki spełniają wszelkie kryteria wynikające w wyżej omawianych aktów prawnych, a co za tym idzie niezasadne obciążenie skarżącego sankcjami od całego obszaru uprawy owoców miękkich w miejsce ewentualnej sankcji wyłącznie za areał malin.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podkreślił, że żadne przepisy prawa nie przewidują, aby płatności były uzależnione od wieku plantacji, albo wielkości zbiorów z niej uzyskiwanych. Podstawą przyznania płatności do owoców miękkich jest złożenie w odpowiednim terminie wniosku o przyznanie płatności, zawarcie odpowiedniej umowy o przetwórstwo i dołączenie kopii zawartej umowy do złożonego wniosku. Jedynym warunkiem zgodnie z art. 110v ust. 2 rozporządzenia 1782/2003 do uzyskania płatności jest, aby zadeklarowany przez wnioskodawcę obszar, na którym prowadzona jest produkcja owoców, był objęty umową kontraktacji. Z przepisów wspólnotowych, ani tez krajowych nie wynika rozróżnienie na obszar "plonujący" i "nowo zasadzony". Zakres plonowania i ilości dostarczonego produktu, łącznie z tym, że może ono być również zerowe, jest kompletnie bez znaczenia dla skorzystania z przyznanej płatności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor P. Oddziału ARMiR wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
- III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do pozostałych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w sprawie objętej kontrolą oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię.
Podstawą prawną przyznania przejściowej płatności do owoców miękkich (malin i truskawek) stanowi art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) oraz art. 110v rozporządzenia nr 1782/2003. Rolnicy mogą wnioskować o tą płatność od 2008 do 2012 roku, a przysługuje ona rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej w danym roku i który prowadzi uprawę malin lub truskawek na obszarach objętych umową przetworzenia. Wraz z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych rolnik obowiązany jest do załączenia kopii umowy o przetwórstwo lub zobowiązanie do dostawy (Komentarz – "Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego" J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Oficyna 2008).
Przenosząc te rozważania na grunt sprawy objętej skargą kasacyjną zauważyć należy, że wnioskiem złożonym 15 maja 2008 r. T.Ł. wniósł o przyznanie m. in. przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich (truskawek i malin) do powierzchni 13,70 ha. W przedłożonej umowie kontraktacyjnej nr 3/M/08 z dnia 19 czerwca 2008 r. zobowiązał się do dostarczenia kontraktującemu 80 ton truskawek z areału 8,6 ha. W umowie kontraktacyjnej wpisano również 5,1 ha malin, lecz nie zostało zawarte zobowiązanie do ich dostarczenia. Samo wpisanie plantacji nie jest zobowiązaniem do ich dostarczenia.
Umowa kontraktacji w zakresie truskawek spełnia wymogi z art. 613 Kodeksu cywilnego. Kontraktacja jest umową wzajemną, odpłatną zobowiązującą i konsensualną, której celem jest przeniesienie przez producenta na kontraktującego prawa do określonego w umowie produktu rolnego w ilości w niej wskazanej. Brak wskazania oznaczonej ilości produktu rolnego określonego rodzaju w umowie i dostarczenie kontraktującemu, czyni zasadnym stwierdzenie, że do umowy kontraktacji malin nie doszło.
Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z art. 7 ust. 3b ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego wymogiem warunkującym uzyskanie przez wnioskującego przyznanie płatności obszarowej do owoców miękkich jest przedłożenie umowy potwierdzającej zobowiązanie do przetworzenia lub zobowiązanie do dostawy, których przedmiotem są maliny lub truskawki uzyskane z danego obszaru, objętego wnioskiem o przyznanie płatności.
Powołany powyżej przepis w ust. 3a zawiera bezpośrednie odesłanie do art. 110v ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L z 21 października 2003 r. Nr 270.1 ze zm.). Zgodnie z art. 110v ust. 1 i 2 przejściowa pomoc obszarowa ma zastosowanie w odniesieniu do truskawek i malin, a pomoc udzielana jest co do obszarów, których produkcja objęta jest umową dotyczącą przetwórstwa. Prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że organy decydujące o przyznaniu pomocy obszarowej tego rodzaju zobowiązane są do ustalenia, czy na obszarze wskazanym we wniosku prowadzona jest produkcja, a jej efekty objęte są umowa przetworzenia. Zaś poszczególne płatności są przyznawane w odniesieniu do określonej przez podmiot wnioskujący grupy upraw (owoce miękkie obejmujące maliny i truskawki).
Następnie prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że organ dokonuje oceny zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 21 kwietnia 2004 r., nr 796/2004. Zgodnie z tym przepisem, kontroli podlega obszar zadeklarowany danej grupy upraw tj. 13,7 ha w doniesieniu do obszaru stwierdzonego, potwierdzonego umową kontraktacji tj. 8,6 ha, zaś procentowe wyliczenie przekracza normy wskazane w art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Wobec tego, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię, nie znajduje uzasadnienia.
Z tych względów na zasadzie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a.