Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 550/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), uwzględnił skargę W. O. i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej zwanego "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], a także określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchylona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dna [...] marca 2011 r., nr [...], którą odmówiono przyznania W. O. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2010, przy czym organ I instancji rozpoznawał sprawę dwukrotnie, bowiem jego poprzednia decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. została uchylona przez organ odwoławczy.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. W. O. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 r. w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 (PROW 2004-2006). Organ I instancji stwierdził jednak, że terminem rozpoczęcia pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego był 1 marca 2005 r., zaś beneficjent otrzymał już pięć płatności rolnośrodowiskowych na lata: 2005, 2006, 2007, 2008 i 2009. Warunkiem przyznania płatności na 2010 r. było opracowanie nowego, pięcioletniego planu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 do dnia 15 maja 2010 r., jednakże W. O. warunku tego nie spełnił.
Wobec tego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu płatności wnioskowanej na 2010 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.), który powołał się przy tym na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe") oraz art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 r., s. 80, ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1257/1999").
Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że wniosek na rok 2010 był szóstym z kolei wnioskiem beneficjenta, a zatem zasadnym było odmówienie przyznania wnioskowanych płatności, bowiem zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach PROW 2004-2006 zostało już zrealizowane i zakończyło się z dniem 28 lutego 2010 r.
Powołując się na treść art. 23 rozporządzenia nr 1257/1999, a także § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się producentowi rolnemu, który spełnia szczegółowo określone warunki, w tym m.in. zobowiąże się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W celu uzyskania wspomnianej płatności producent rolny powinien posiadać plan działalności rolnośrodowiskowej, natomiast powierzchnia użytków rolnych, na której realizowany jest program rolnośrodowiskowy nie powinna ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu z pewnymi wyjątkami szczegółowo określonymi w tym rozporządzeniu. Ze wskazanej regulacji wynika, że w sytuacji, gdy dojdzie do zwiększenia użytków rolnych w zakresie pakietów, na których realizowany jest plan działalności rolnośrodowiskowej producent rolny winien opracować nowy plan działalności rolnośrodowiskowej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2005 r. na pakiet "rolnictwo ekologiczne" (S02) (powierzchnia 43,93 ha), a decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. właściwy organ przyznał producentowi rolnemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, przy czym organ nie przyznał w 2005 r. płatności z tytułu pakietu "utrzymanie łąk ekstensywnych" (P01) oraz pakietu "utrzymanie pastwisk ekstensywnych" (P02) stwierdzając, iż zmiana do wniosku złożona została w dniu 5 lipca 2005 r., zatem pakiety te będą realizowane od 1 marca 2006 r. Następnie organ przyznał w ramach PROW 2004-2006 płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2006 r. na trzy pakiety: pakiet P01 (powierzchnia deklarowana 5,26 ha), pakiet P02 (powierzchnia deklarowana 19,28 ha) oraz pakiet S02 (powierzchnia deklarowana 42,62 ha).
Sąd stwierdził również, że w latach 2007, 2008 oraz 2009 skarżący otrzymywał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do trzech pakietów (P01, P02, S02). Z kolei z odwołania W. O. z dnia [...] stycznia 2011 r. wynika, że Ośrodek Doradztwa Rolniczego [...] sporządził plan rolnośrodowiskowy w roku 2005 obejmujący jeden pakiet, zakreślając termin realizacji planu na okres 5 lat, a następnie w 2006 r. do planu dołożono dwa nowe pakiety "aneksując plan z terminem zakończenia realizacji w roku 2010".
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że dodanie nowych pakietów powinno było spowodować, iż producent rolny w świetle obowiązujących przepisów od 2006 r. podjął się realizacji od początku nowego planu rolnośrodowiskowego przez kolejne minimum 5 lat, co jest związane z koniecznością osiągnięcia celów postawionych przed programem rolnośrodowiskowym, w założeniu jego pozytywnego oraz długotrwałego oddziaływania na środowisko. Składając w 2006 r. wniosek o płatność rolnośrodowiskową do trzech pakietów, w tym do dwóch nowych, producent rolny nie tylko rozszerzył pierwotną działalność rolnośrodowiskową o dwa nowe pakiety, lecz w konsekwencji zwiększył również obszar objęty działalnością rolnośrodowiskową (co wynika z porównania wniosku na 2005 r. z wnioskiem na 2006 r.). Oznaczało to, zdaniem Sądu, że skarżący niejako na nowo w 2006 r. podjął się realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2004-2006.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, że składając w 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2004-2006 producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy w piątym roku. Oznaczałoby to, iż skarżący w 2010 r. mógł - pod warunkiem, iż posiadał odpowiedni plan rolnośrodowiskowy obejmujący również rok 2010 - skorzystać z możliwości uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. w ramach PROW 2004-2006.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy ARiMR naruszyły przepisy postępowania. Odmawiając wypłaty płatności rolnośrodowiskowej organy administracji ograniczyły się bowiem do stwierdzenia, że w toku przeprowadzania kontroli administracyjnej wniosku w systemie komputerowym doszło do wykrycia nieprawidłowości, a tym samym uznały, iż skarżący nie spełnia warunków do przyznania wnioskowanej płatności. Zdaniem Sądu, takie działanie organu naruszało podstawową zasadę prowadzenia postępowania w oparciu o obowiązujący system prawa. Sąd podkreślił, że to nie zgodność wniosku z systemem komputerowym winna decydować o przyznaniu płatności, a jedynie spełnienie przez stronę warunków przewidzianych w przepisach prawa.
Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę zarzutów, w tym tak istotnych jak "aneksowanie planu rolnośrodowiskowego przez ODR". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ winien był w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), a zatem nie mógł pominąć twierdzeń strony o istnieniu planu obejmującego 2010 r.
Sąd pierwszej instancji zobowiązał Dyrektora OR ARiMR, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego oraz żeby stwierdził, czy producent rolny składając na 2010 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej posiadał aktualny plan rolnośrodowiskowy na rok 2010 w ramach PROW 2004-2006.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor OR ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie "art. 145 § pkt. 1 lit. c" p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 k.p.a., polegającym na niedopełnieniu obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie twierdzeń strony o istnieniu planu działalności rolnośrodowiskowej obejmującego 2010 r., podczas gdy przepis ten nie obliguje wyłącznie organu administracji do podejmowania inicjatywy dowodowej, co oznacza, że również strona - w zakresie, w jakim wykazanie danej okoliczności leży w jej interesie - winna bądź wnioskować o przeprowadzenie określonych dowodów, bądź samodzielnie je przedstawiać, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca;
- 2) naruszenie prawa materialnego w postaci § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 46, poz. 302; dalej powoływanym jako "rozporządzenie zmieniające z 2007 r.") poprzez niewłaściwe jego zastosowanie oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 22, poz. 179; dalej powoływanego jako "rozporządzenie zmieniające z 2005 r.") poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że w interesie beneficjenta było wykazanie, iż legitymuje się on planem działalności rolnośrodowiskowej obejmującej rok 2010. Beneficjent zaś jedynie "sugerował" taką możliwość, przy czym sugestia ta nie była poparta żadnym środkiem dowodowym.
Dyrektor OR ARiMR wskazał, że na dzień dokonywania przez beneficjenta zmiany do wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (5 lipca 2005 r.) § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego miał brzmienie nadane rozporządzeniem zmieniającym z 2005 r. i nie zawierał wówczas regulacji stanowiącej o wprowadzeniu nowego terminu realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego poprzez odesłanie do § 13 ust. 2 rozporządzenia. Taka regulacja (§ 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) została wprowadzona dopiero rozporządzeniem zmieniającym z 2007 r. i weszła w życie 15 marca 2007 r. Oznacza to - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - że zmiana zakresu realizacji przedsięwzięcia powodowała wprawdzie konieczność aktualizacji planu działalności rolnośrodowiskowej, lecz nie skutkowała odpowiednim wydłużeniem terminu realizacji przedsięwzięcia. Wynika to również z § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego z 2005 r., którego Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy.
Dyrektor OR ARiMR stwierdził ponadto, że w treści pierwszej i kolejno wydawanych decyzji zawierano informację o okresie realizacji przedsięwzięcia, czego beneficjent w poprzednich latach nie kwestionował.
W konkluzji wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że organ nie miał obowiązku dodatkowego wykazywania, czy beneficjent dokonał aktualizacji planu w związku ze zmianą wniosku o przyznanie płatności, która miała miejsce w 2005 r. Potwierdzenie tej okoliczności nie wpłynęłoby bowiem na treść rozstrzygnięcia. Zobowiązanie skarżącego wygasło w dnu 28 lutego 2010 r. i nie był on uprawniony do otrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za ten rok w ramach pakietu PROW 2004-2006.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. O. wniósł o oddalenie środka odwoławczego organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi zarzut, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Tę kolejność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyznacza także treść art. 188 p.p.s.a., stanowiąca, że jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę.
Przepis art. 188 p.p.s.a. może mieć zastosowanie zarówno w sytuacji, gdy strona skarżąca skutecznie zarzuca jedynie naruszenie prawa materialnego, jak i wówczas, gdy opiera skargę kasacyjną na obydwu podstawach, ale naruszenie przepisów postępowania bądź nie miało miejsca, bądź też wystąpiło, jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przepisem tym objęte są także sytuacje, w których strona stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania nie wykazała w ogóle lub nie wywiodła skutecznie istotnego wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena jej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a., gdyż zarzut postawiony w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.
Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że beneficjent pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2004-2006 złożył w dniu 15 czerwca 2005 r. na pakiet "rolnictwo ekologiczne" i otrzymał płatność z tego tytułu na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Następnie producent dokonał zmiany wniosku w dniu 5 lipca 2005 r., wnioskując o przyznanie płatności z tytułu następnych pakietów: "utrzymanie łąk ekstensywnych" i "utrzymanie pastwisk ekstensywnych", przy czym płatność na trzy wymienione pakiety została zrealizowana począwszy od 1 marca 2006 r. Terminem rozpoczęcia pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego był zatem dzień 1 marca 2005 r.
Pan W. O. otrzymał pięć płatności rolnośrodowiskowych - kolejno za lata: 2005, 2006, 2007, 2008 i 2009. W każdej decyzji zawarta została informacja, że przyznając płatność stwierdza się, iż terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest 1 marca 2005 r., co oznacza, że zobowiązanie w zakresie PROW 2004-2006 wygasło 28 lutego 2010 r.
W dacie złożenia przez producenta rolnego zmienionego wniosku o przyznanie płatności ramach PROW 2004-2006, § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zawierał następujące brzmienie, nadane mu rozporządzeniem zmieniającym z dnia 18 stycznia 2005 r.:
"§ 5.
- 1. Powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2.
- 2. Powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, może ulec zwiększeniu o nie więcej niż 5 % dotychczasowej powierzchni, lecz nie więcej niż o 2 ha, w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego.
- 3. W przypadku przekroczenia zwiększenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej; do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 4 stosuje się odpowiednio.
- 4. W przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej."
Wymieniony przepis na dzień zmiany wniosku nie zawierał regulacji przewidującej wprowadzenie nowego terminu realizacji przedsięwzięcia poprzez odpowiednie zastosowanie § 13 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Nadto z treści § 3 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego z 2005 r. wynika, że producent rolny, który złożył po raz pierwszy wniosek o przyznanie pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w terminie od dnia 1 września 2004 r. do dnia 15 czerwca 2005 r., realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca 2005 r.
Regulacja prawna, na którą powołał się Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję, tj. § 5 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie obowiązywała w momencie złożenia przez beneficjenta wniosku z dnia 5 lipca 2005 r. Stosowne zmiany w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z dnia 20 lipca 2004 r. zostały bowiem wprowadzone dopiero z dniem 15 marca 2007 r., na podstawie § 1 rozporządzenia zmieniającego z 2007 r.
Zgodnie z postanowieniami § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z 2007 r., w § 5 dodano ust. 5 w brzmieniu: "Jeżeli zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, powoduje konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zwiększenia takiego można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Do terminu realizacji nowego planu działalności rolnośrodowiskowej przepis § 13 ust. 2 stosuje się odpowiednio".
Zatem w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie zmiany wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zmiana zakresu realizacji przedsięwzięcia pociągała za sobą konieczność odpowiedniej aktualizacji planu działalności rolnośrodowiskowej, lecz nie powodowała odpowiedniego wydłużenia terminu realizacji przedsięwzięcia. Tym samym organ administracji prawidłowo zastosował prawo materialne, bowiem zobowiązanie beneficjenta wygasło w dniu 28 lutego 2010 r. i nie był on uprawniony do otrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2010 r. w ramach PROW 2004-2006, co czyni zbędnym dodatkowe ustalenie, czy producent rolny dokonał odpowiedniej aktualizacji planu w związku ze zmianą w 2005 r. wniosku o przyznanie płatności. Okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.