Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z 4 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4330/14, odrzucił skargę R. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
I
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzję doręczono R. S. w dniu 22 września 2014 r.
W dniu 22 października 2014 r. skarżąca nadała w placówce pocztowego operatora publicznego (UP W.) skargę na powyższą decyzję. Skargę skierowała do Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Z akt sądowych wynika, że skarga wpłynęła do organu I instancji w dniu 24 października 2014 r., a następnie w dniu 27 października 2014 r. przekazał on skargę zgodnie z właściwością do organu II instancji czyli do Prezesa NFZ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odrzucając niniejszą skargę Sąd I instancji przywołał treść art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że z uwagi na doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji w dniu 22 września 2014 r., ustawowy termin do wniesienia skargi na tę decyzję upływał w dniu 22 października 2014 r. Ponadto Sąd wskazał, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do organu administracji publicznej innego niż ten, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, organ ten powinien przekazać skargę organowi, o którym mowa w § 1 art. 54 p.p.s.a. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez wspomniany organ.
Sąd I instancji podkreślił, że dla oceny zachowania tego terminu nie można przyjąć daty nadania skargi do organu niewłaściwego w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a., gdyż na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.).
Zdaniem WSA, skarga nadana do organu I instancji w dniu 22 października 2014 r., a więc w ostatnim dniu ustawowego terminu 30 dni przewidzianego do wniesienia skargi, a następnie przekazana przez ten organ w dniu 27 października 2014 r. do organu właściwego w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a., tj.: do Prezesa NFZ - została wniesiona po upływie 30-dniowego ustawowego terminu określonego w art. 53 p.p.s.a. Skarga do organu I instancji wpłynęła w dniu 24 października 2014 r., zatem jej przekazanie Prezesowi NFZ nastąpiło w dniu 27 października 2014 r. Sąd stwierdził, że w związku z powyższym termin do skutecznego wniesienia skargi nie został zachowany i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. skargę tę odrzucił.
II
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła R. S. Orzeczenie zaskarżyła w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na orzeczenie w sprawie, tj. naruszenie:
- - art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.ś.o.z.) poprzez bezzasadne odrzucenie skargi na skutek przyjęcia, że została ona złożona za pośrednictwem organu niewłaściwego, wskutek czego została ona złożona po upływie terminu, podczas gdy skarga złożona została do organu, którego działalnie było przedmiotem skargi, tj. Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. i zgodnie z treścią zawartego w decyzji II pouczenia.
W uzasadnieniu podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma zagadnienie dotyczące tego, jaki organ należy uznać za ten, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Odnośnie właściwości organów administracji w postępowaniu konkursowym w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kasator wskazał, iż stosownie do art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania rozpatrywane jest przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Środkiem zaskarżenia takiej decyzji jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który z godnie z art. 154 ust. 4 i 6 u.ś.o.z. również jest rozpatrywany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji błędnie uznał, że skarga została pierwotnie złożona do niewłaściwego organu, czyli organu innego niż ten, którego działanie jest przedmiotem skargi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, przekazanie skargi do Prezesa NFZ było błędne, bowiem to nie jego działanie było przedmiotem skargi. A zatem to organ, do którego skarga została wniesiona pierwotnie, obowiązany był przekazać ją do WSA w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjmowania właściwości Prezesa NFZ, który nie brał udziału w sprawie na żadnym jej etapie, ani nie był właściwy rzeczowo czy instancyjnie do podejmowania czynności.
W związku z powyższym kasatorka stwierdziła, że Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. był organem, którego działanie było przedmiotem skargi w rozumieniu art. 54 § 1 p.p.s.a., a zatem to do niego winna być złożona skarga na decyzję drugoinstancyjną.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała również, iż pouczenie dołączone do decyzji II instancji wyraźnie stanowiło, że od decyzji Dyrektora (...) przysługuje skarga do WSA w W. i składa się ją za pośrednictwem Dyrektora, terminie 30 dni od otrzymania decyzji Dyrektora. Ponieważ skarżąca w pełni zastosowała się do pouczenia organu, w jej ocenie, nawet gdyby organ, do którego wniesiono skargę okazał się niewłaściwy, z działania takiego nie mogą płynąć negatywne konsekwencje dla strony, gdyż stanowiło ono pełne i należyte wykonanie pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związanym jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Przedmiotem postępowania kasacyjnego w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd obowiązany jest odrzucić skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W art. 53 § 1 p.p.s.a. określono zaś, że termin do wniesienia skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Tak określony termin oznacza, iż skoro w ustawowym terminie 30 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji skarga nie zostałaby wniesiona przez stronę (nadana w polskim urzędzie pocztowym) w prawem przewidzianym trybie za pośrednictwem organu, ani też w tym terminie nie została przekazana organowi przez sąd – oznaczałoby to, iż została wniesiona po upływie terminu, co uzasadniałoby jej odrzucenie na podstawie wskazanego powyżej przepisu art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma również treść art. 54 § 1 p.p.s.a., bowiem w przepisie tym ustawodawca wskazał, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Ustalenia zatem wymaga, który z organów administracji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy był organem II instancji, gdyż to przez niego wydany akt administracyjny może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, zaś skarga taka powinna zostać wniesiona za jego pośrednictwem, stosownie do powołanej powyżej regulacji. W tym zakresie należy zatem dokonać interpretacji przepisów prawa materialnego, a to art. 154 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, ze w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż zgodnie treścią art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290; powoływanej dalej jako: ustawa o zmianie), do postępowań, o których mowa w art. 154 u.ś.o.z., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zaś do treści art. 6 ustawy o zmianie, ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1 pkt 1 i 4, które to przepisy wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. Z uwagi na to, iż ustawę powyższą ogłoszono w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2013 r., nowelizacja obowiązuje od dnia 21 listopada 2013 r., z wyjątkiem przepisów dotyczących ciągłości i kompleksowości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz udzielania ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych w poradniach przyszpitalnych, bowiem przepisy te wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.
W rozpoznawanej sprawie Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w zakresie świadczenia stomatologicznej pomocy doraźnej w dniu 21 marca 2014 r., a zatem już po nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Stosownie zaś do treści art. 154 ust. 4 i 5 u.ś.o.z. w nowym brzmieniu, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji. Ust. 6 powołanego przepisu stanowi, że Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Zgodnie zaś z treścią ust. 8 art. 154 u.ś.o.z. od decyzji tej świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Na tle przywołanych przepisów w znowelizowanym brzmieniu wyłania się zatem kwestia, iż w przedmiotowym zakresie regulacji doszło do zmiany właściwości organu wydającego decyzje w II instancji z Prezesa NFZ na Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga wniesiona przez skarżącą do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. za pośrednictwem Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W., została wniesiona w sposób prawidłowy, tj. za pośrednictwem organu II instancji, którego akt faktycznie podlegał zaskarżeniu w sprawie. Przekazanie tak wniesionej skargi do Prezesa NFZ było zatem błędne i w tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej. Skoro zaś skarga niniejsza została wniesiona do właściwego organu i w prawem przewidzianym terminie, tj. w dniu 22 października 2014 r., czyli w ostatnim dniu 30-dniowego terminu przewidzianego na złożenie tego środka zaskarżenia, stwierdzić należy, że Sąd I instancji niezasadnie skargę tę odrzucił, uznając ją za spóźnioną.
Z błędnego przyjęcia przez Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ i Sąd I instancji, że organem II instancji jest Prezes NFZ, wynikało błędne uznanie, iż wniesienie skargi do Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ było wadliwe, co z kolei skutkowało akceptacją przez Sąd I instancji jej przekazania Prezesowi NFZ oraz uznaniem, że skarga jako opóźniona podlega odrzuceniu, podczas gdy skarga wniesiona była w terminie i za pośrednictwem właściwego organu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.