Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1425/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Podczas patrolowania terenu al. R. "[...]" przez pracowników Pogotowia Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich [...] stycznia 2011 r. stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego al. R. "[....]" w rejonie wjazdu na kampus S. przez przyczepę samochodową o nr rej. [...], na której została zamieszczona reklama firmy P.. Następnie [...] stycznia 2011 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego potwierdzili powyższe zajęcie pasa drogowego reklamą. Podczas kontroli dokonano obmiaru powierzchni reklamowej oraz wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą zaistniały fakt. W trakcie dokonywanych czynności został sporządzony protokół. Kolejne kontrole ww. miejsca przeprowadzono w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]stycznia; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]lutego; [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] marca; [...],[...],[...][...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] kwietnia; [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] maja; [...],[...]czerwca 2011 r., czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna, notatki służbowe oraz protokoły z [...] lutego i [...] marca 2011 r.
Prezydent m.st. W. decyzją z [...] maja 2011 r. nałożył karę za nielegalne zajęcie pasa drogi na P. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P., której reklama widniała na przyczepie.
P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, wskazując, że to nie on jest właścicielem przyczepy, ale jego małżonka A. K., z którą ma rozdzielność majątkową.
SKO w W. decyzją z [...]października 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] maja 2011 r., bowiem uznało, że P. K. nie był adresatem decyzji w sprawie kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa drogowego. Decyzją z [...]listopada 2011 r. Prezydent m.st. W. umorzył wszczęte wobec P. K. postępowanie administracyjne, jako że nie był on stroną tego postępowania.
Wobec powyższego ZDM zawiadomił A. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Skarżąca pismem z [...]grudnia 2011 r. wyjaśniła, że od stycznia 2010 r. nie prowadzi działalności gospodarczej i nie reklamowała żadnej firmy na wskazanej przyczepie. Nadto wskazała, że przyczepa została zaparkowana tak jak inne pojazdy w miejscu dozwolonym, wobec czego - jej zdaniem, nie ma podstaw do nakładania na nią kary pieniężnej, gdyż nie naruszyła prawa.
Prezydent m. st. W. decyzją z [...] lutego 2012 r. wymierzył skarżącej karę w wysokości 70.386,00 zł, obliczonej jako iloczyn: zajętej powierzchni – 11,88m2, ustalonej stawki opłaty – 3,95 złotych za 1 m2/dzień, powiększonej dziesięciokrotnie i kolejno 150 dni zajęcia terenu.
SKO w W. uchyliło decyzję organu I instancji i wymierzyło skarżącej karę pieniężną w łącznej kwocie 70.386 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
SKO stwierdziło, że niesporne w sprawie są następujące fakty:
- 1) w toku kontroli pasa drogowego ul. R. "[...]" w dniu [...] stycznia 2011 r. na parkingu obok wjazdu na kampus S. ujawniono zaparkowaną przyczepkę jednoosiową o ww. nr rej. z reklamami na całej powierzchni plandeki o treści: "[...]";
- 2) [...]stycznia 2011 r. dokonano ponownej kontroli ww. pasa drogowego (w którym podano m.in. łączną powierzchnię obszaru reklamowego - 11, 88 m2), z której wykonano 4 zdjęcia i odręczny szkic. Z wydruku elektronicznej mapy ww. terenu wynika, iż przyczepa była zaparkowana w obrębie ustalonych w 2009 r. linii rozgraniczających drogi powiatowe; ul. R. "[...]";
- 3) kolejne czynności kontrolne - obrazujące fakt zaparkowania przedmiotowej przyczepy w tym samym miejscu (bezpośrednio przy jezdni, w pobliżu wjazdu na ogrodzoną posesję, oddzielonego od przyczepy słupem latarni ulicznej) wykonano w dniach:
- a) [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r., [...]stycznia 2011 r.;
- b) [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] lutego 2011 r. (ponownie sporządzono protokół kontroli pasa drogowego i dokonano pomiaru powierzchni reklamowej), [...] lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r., [...]lutego 2011 r.
- 4) fakt stałego parkowania przyczepy i nieużywania jej w innych celach - przewozowych - trwale zalęgający śnieg na poziomych powierzchniach przyczepy - [...] marca i [...] marca 2011 r.;
- 5) sporządzenia dnia [...] marca 2011 r. protokołu kontroli pasa drogowego Al. K. i dokonania pomiaru powierzchni reklamowej oraz mapy zasadniczej pasa drogowego, z czego wynika zaparkowanie przedmiotowej przyczepy w pasie drogowym Al. K. w rej. nr [...];
- 6) kolejne czynności kontrolne - obrazujące fakt zaparkowania przyczepy w tym samym miejscu (bezpośrednio przy jezdni, na parkingu z kostki w pobliżu budynków wielomieszkaniowych, których kondygnację piwniczną wyłożono kostką klinkierową, zaś balkony posiadają barierki betonowe lub metalowe w formie kratownicy, naprzeciwko kościoła) wykonano w dniach:
- a) [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2 011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 2011 r., [...]marca 201 1 r.;
- b) [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r., [...]kwietnia 2011 r.;
- c) [...]maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r., [...]maja 2011 r.;
- d) [...] czerwca 2011 r., [...]czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r., [...] czerwca 2011 r.
SKO odrzuciło wniosek skarżącej o umorzenie postępowania, albowiem istniał zarówno przedmiot postępowania (zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia), jak i podmiot postępowania (osoba, która ustawiła i eksploatowała nośnik reklamowy), a także istniała bezwzględnie związana sankcja, do nałożenia której był zobowiązany organ.
Organ odwoławczy stwierdził, że wobec faktu, iż przedmiotowa przyczepa była w okresie objętym decyzją kolejno zaparkowana w obrębie dwóch dróg powiatowych – należało orzec reformatoryjnie (uchylić zaskarżoną decyzję Prezydenta i ponownie orzec o nałożeniu kary z uwzględnieniem stwierdzonych lokalizacji zajętych pasów drogowych).
SKO stanęło na stanowisku, że zamieszczenie na przyczepie – nieprzemieszczającej się przez okres 2-3 miesięcy, informacji o funkcjonującej w dalszym ciągu szkole nauki jazdy, wyczerpuje definicję reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p.). Wskazało, że sam pojazd samochodowy bez tablicy informacyjnej (nawet zawierający napisy na karoserii lub szybach) nie stanowiłby jeszcze obiektu reklamowego, lecz ten sam pojazd oklejony informacjami o znacznych rozmiarach – w tym przypadku na wszystkich częściach plandeki przyczepki - takim obiektem się staje.
W ocenie SKO niewątpliwym jest w realiach sprawy, że głównym celem zaparkowania przyczepy z czterema tablicami informacyjnymi, w tak ruchliwym punkcie, jak ulica R. "[...]" lub al. K., dodatkowo w miejscu innym niż szkoła jazdy (jak wynika z aktualnej strony internetowej firmy – ul. J. [...]) oraz miejsce zamieszkania właścicielki pojazdu (P. ul. Ż. [...]), było poinformowanie przechodniów o szkole i ewentualne zachęcenie do jej odwiedzenia. Takie działanie, za pomocą tak skonstruowanych tablic, niewątpliwie wypełnia pojęcie reklamy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Za nietrafne SKO uznało również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Wskazało, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym została ustalona ponad wszelką wątpliwość za pomocą dostępnych dowodów, zgodnych z art. 75 § 1 k.p.a.
WSA w W. oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd stwierdził, że z ustaleń organu wynika, że reklama umieszczona była na przyczepie samochodowej jednoosiowej w postaci napisów na całej powierzchni plandeki o treści: "[...]"; była ona widoczna dla użytkowników drogi.
Sąd podzielił stanowisko organu, że skoro sporna przyczepa samochodowa była zaparkowana przez dłuższy czas w tym samym miejscu i nie była używana, co wykazało postępowanie dowodowe, zatem może być uznana za reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Została ona umieszczona w pasie drogowym drogi publicznej, co potwierdza wydruk elektronicznej mapy terenu znajdujący się w aktach sprawy. Ponadto fakt, że skarżąca wyrejestrowała swoją działalność gospodarczą z ewidencji automatycznie nie oznacza, iż skarżąca jako właściciel przyczepy nie ponosi odpowiedzialności za zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym drogi publicznej. Dokonane przez organ ustalenia potwierdziły, że na stronie internetowej szkoły nauki jazdy, w zakładce "kontakt" podane jest nazwisko, adres i numer konta skarżącej, zatem mimo udokumentowanej rozdzielności majątkowej skarżąca wraz z mężem nadal prowadzi wspólną działalność gospodarczą zarejestrowaną na męża.
Sąd uznał, że zarzuty dotyczące pozbawienia czynnego udziału w sprawie nie zasługują na uwzględnienie. Co prawda większość czynności dowodowych została przeprowadzona w czasie, gdy stroną był mąż skarżącej P. K., jednakże z akt tych wynika, że do skarżącej już [...] marca 2011 r. zostało skierowane telefoniczne powiadomienie o dokonanych oględzinach przyczepy.
Odnosząc się do zarzutu pozbawienia czynnego udziału w sprawie, który należy rozumieć jako zarzut naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegający na uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, stwierdzić należy, że rzeczywiście z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, czy przed wydaniem obu decyzji umożliwiono skarżącej zapoznanie się z materiałem sprawy, co wskazywałoby na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Jednakże naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt. I OPS 6/04 (opubl. ONSAiWSA 2005, z.
- 4. poz.
- 66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a., przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), należy wskazać, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenie dokumentu, zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania.
Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, iż naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiło ją możliwości dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., na podstawie której to normy uznano zaparkowaną przyczepę samochodową z napisem za reklamę bez koniecznego pozwolenia zarządcy drogi;
- 2) w granicach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu telefonicznego zawiadomienia o oględzinach [...] marca 2011 r. za zawiadomienie dorozumiane.
W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoich ocenach nie może wykraczać poza granice skargi kasacyjnej i to od autora skargi kasacyjnej zależy w jakim zakresie zostanie poddany kontroli zaskarżony wyrok Sądu I instancji.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, iż skarżąca w żaden sposób nie wykazała, aby pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca sama przyznała, iż telefoniczne zawiadomienie z dnia [...] marca 2011 r. o oględzinach przyczepy, udokumentowane protokołem z tej samej daty, zostało skierowane do jej męża, natomiast sam protokół oględzin przyczepy spisany został bez jej uczestnictwa. Rzecz jednak w tym, iż skarżąca nie wykazała, aby na skutek takiego postępowania organu była pozbawiona w tym postępowaniu dokonania konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To do strony stawiającej taki zarzut należy wykazanie związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. a wynikiem sprawy.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, to stwierdzić należy, iż przepis ten dotyczy wyłącznie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji miał pełne podstawy do zaakceptowania stanowiska organu, iż skarżąca umieściła sporną reklamę w pasie drogowym, co znalazło potwierdzenie w wydruku elektronicznym mapy terenu znajdującym się w aktach sprawy. Stąd też należało uznać, iż posłużenie się tym dowodem było zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, iż przepis prawa nie wymagał przeprowadzenia dowodu z urzędowego dokumentu zawierającego naniesioną lokalizację parkingu.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.