Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. o sygnaturze akt III SA/Wr 657/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę A. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2006 r. o nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.
Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. A. K. złożył do Prezydenta Miasta W. wniosek o przedłużenie ważnego do 30 czerwca 2006 r. zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na terenie Gminy W. w ramach linii komunikacyjnej nr 12 na trasie [...]. Przed rozpoznaniem powyższego wniosku Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (doręczoną w dniu 4 lipca 2006 r.) cofnął skarżącemu powyższe zezwolenie nr [...] z uwagi na naruszenie warunków określonych w tym zezwoleniu, jednak decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na wygaśnięcie przedmiotowego zezwolenia z powodu upływu okresu, na który zostało wydane.
Rozpatrując sprawę wszczętą wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r. organy administracji stwierdziły, że kontrola przeprowadzona w dniach [...] stycznia 2006 r. oraz rekontrola przeprowadzona w dniach [...] kwietnia – [...] maja 2006 r. wykazały, iż A. K. świadczył usługi przewozowe z naruszeniem warunków określonych w posiadanym zezwoleniu. Podczas pierwszej kontroli 80 spośród 128 skontrolowanych kursów było wykonanych nieprawidłowo, zaś podczas rekontroli nieprawidłowych było 19 kursów spośród 41 skontrolowanych. Nieprawidłowości w wykonywaniu poszczególnych kursów polegały m.in. na odjazdach pojazdów skarżącego z przystanków z opóźnieniem lub przed czasem, niezatrzymywaniu się na wyznaczonych przystankach, niewykonywaniu kursów z rozkładu jazdy bądź wykonywaniu kursów nieujętych w rozkładzie jazdy, braku cenników w pojazdach oraz rozkładów jazdy na niektórych przystankach. Powyższe oznaczało, że A. K. nie przestrzegał warunków określonych w zezwoleniu nr [...] i wykonywał przewozy na linii komunikacyjnej nr 12 niezgodnie z tym zezwoleniem. Takie działanie skarżącego uprawniało organy administracji do odmowy udzielenia A. K. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym.
Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia na art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ może odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku gdy wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Hipotezą tego przepisu objęte jest postępowanie, w którym wnioskodawca ubiega się o zmianę warunków zezwolenia i na ten czas poddany jest kontroli przestrzegania dotychczasowego zezwolenia. Odmowa udzielenia zezwolenia może nastąpić na tle oceny zachowania przedsiębiorcy w odniesieniu do zezwolenia, które wygasło w dacie orzekania. Nie jest zatem trafny zarzut skarżącego, że w art. 22a ustawy o transporcie drogowym położony jest akcent na fakt posiadania przez przewoźnika zezwolenia w dacie orzekania w sprawie.
Sąd I instancji zaznaczył, że wniosek A. K. z dnia [...] czerwca 2006 r. winien być rozpatrzony przez organy administracji jako podanie o przedłużenie posiadanego zezwolenia, a nie o wydanie nowego. Zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż przy rozpatrywaniu przedłużenia zezwolenia występują takie same przesłanki, na które powołały się organy orzekające w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym po upływie okresu, na który wydano zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych, zezwolenie przedłuża się, na wniosek przedsiębiorcy, na okres nieprzekraczający 5 lat, o ile nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4 tej ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 23 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym można odmówić udzielenia zezwolenia, gdy przedsiębiorca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu, zaś z art. 24 ust. 4 tej ustawy wynika, że zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu.
Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że przedłużenie zezwolenia wiąże się z oceną przestrzegania warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu, oceną wykonywania przewozów zgodnie z posiadanym zezwoleniem oraz oceną warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane. Chodzi tu o zezwolenie, z którego przedsiębiorca wcześniej korzystał i w oparciu o które wykonywał, bądź nadal wykonuje przewozy drogowe, przy czym nieistotne jest, czy to zezwolenie istnieje w obrocie prawnym w dacie orzekania w sprawie przedłużenia zezwolenia.
W przedmiotowej sprawie wspomnianej wyżej ocenie podlegało wykonywanie przewozów na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., warunki określone w tym zezwoleniu i ich przestrzeganie. Zezwolenie to dotyczyło przewozów regularnych. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania powyższego zezwolenia), "przewóz regularny" oznaczał publiczny przewóz osób i ich bagażu: a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art.
18. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m.in.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy (pkt 1), a także schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami (pkt 2). Sąd I instancji stwierdził ponadto, że na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 144, poz. 1519). W załączniku nr 1 do powyższego rozporządzenia zawarto wzór zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów, zaś w objaśnieniach zawartych na tym formularzu stwierdza się, że "zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy".
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że z dniem 21 października 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym dodano art. 20 ust. 1a stanowiący, że załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy, a także art. 18b, stanowiący, że przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych, cennik opłat został podany do publicznej wiadomości w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób.
Powyższe oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że wykonywanie przewozów regularnych osób niezgodnie z rozkładem jazdy stanowi naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, zaś wykonywanie tych przewozów bez cennika w pojazdach oraz bez rozkładu jazdy na przystankach stanowi naruszenie warunków, na jakich zezwolenie jest wydawane. Okoliczności te stanowią zatem przesłanki odmowy przedłużenia zezwolenia, o których mowa w art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Skoro w przedmiotowej sprawie przeprowadzone kontrole wykazały, że skarżący wykonywał przewozy niezgodnie z rozkładem jazdy i niezgodnie z warunkami wykonywania zezwolenia, to organy administracji zasadnie stwierdziły, że wystąpiły przesłanki odmowy przedłużenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym.
Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej A. K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]", zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił uchybienie art. 21 ust. 3 i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.).
W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r. winno być rozpatrzone przez Prezydenta Miasta W. jako wniosek o przedłużenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż przewidziany w tym przepisie tryb przedłużania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych dotyczy przedsiębiorców, którzy dysponują zezwoleniami na okres 5 lat i występują o ich przedłużenie. Przypadek ten nie dotyczy skarżącego, gdyż dysponował on zezwoleniem wydanym na okres od [...] stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. W przedmiotowej sprawie organy administracji zasadnie zastosowały tryb z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d), ale wadliwie go zinterpretowały. W przepisie tym, wyraźnie położony jest akcent na fakt nieprzestrzegania przez wnioskodawcę warunków wynikających z posiadanego aktualnie zezwolenia, nie zaś takiego, które wygasło.
Organy administracji i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały skutki rzekomych uchybień skarżącego. W zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów. Warunkiem takim nie jest wymóg podania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości, skoro takiego warunku nie zawiera wzór zezwolenia zawarty w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004 r. Rozkład jazdy jest jedynie załącznikiem do zezwolenia, a nie warunkiem wykonywania przewozów. Zatem jego naruszenie nie może narazić przedsiębiorcy na cofnięcie zezwolenia, bądź odmowę jego wydania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w pismach procesowych z 4 października 2007 r. i 31 stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie, bądź oddalenie skargi kasacyjnej. Podało, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowo sformułowanych podstaw kasacyjnych i dlatego podlega odrzuceniu. Podniesione zarzuty nie są także uzasadnione merytorycznie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia. Kwestionując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca obowiązana jest wskazać w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji. Podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 cytowanej wyżej ustawy dotyczyć mogą zarówno tych przepisów, które Sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez Sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej (wyrok siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego.
Skarżący powołując naruszenie prawa materialnego zarzuty sprowadza do błędnej wykładni art. 21 ust. 3 i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Chodzi o to, że przepisy te nie dawały podstaw do rozpatrzenia pisma z dnia [...] czerwca 2006 r. jako wniosku o przedłużenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, a w konsekwencji do odmowy udzielenia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie tego przewozu. Ocenę powyższą skarżący wiąże z okresem, na jaki zezwolenie zostało wydane, utratą jego ważności w czasie orzekania, a w konsekwencji z brakiem podstaw do wzięcia pod uwagę uchybień stwierdzonych w trakcie czynności kontrolnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są uzasadnione.
Trafnie Sąd I instancji przyjął, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2006 r. należało rozpatrzyć jako podanie o przedłużenie posiadanego zezwolenia, a nie o wydanie nowego. Podkreślić należy, że podanie to, zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wszczęło postępowanie administracyjne w dacie obowiązywania wydanego już zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów. Skarżący został powiadomiony, że wniosek ten zostanie rozpatrzony po zakończeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia wcześniej wydanego zezwolenia, o którego przedłużenie skarżący tym wnioskiem wystąpił. Udzielona odmowa związana jest z rozpoznaniem tego wniosku.
Nie można przyjąć, jak wywodzi skarżący, że odmowa pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami materialnymi. Za taką wykładnią nie przemawiają przepisy powołane w skardze kasacyjnej, skoro możliwość przedłużania zezwolenia wynika z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przedłużenie dotyczyć może także zezwoleń wydanych na okres roku, o ile nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Dał temu wyraz także Sąd I instancji. Oznacza to, że przedłużenie wiąże się wówczas z oceną przestrzegania warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu, wykonywania przewozów zgodnie z posiadanym zezwoleniem oraz przestrzegania warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane. Za taką wykładnią przemawia sformułowanie przepisu art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, do których odwołuje się przepis art. 21 ust. 3 tej ustawy.
Chodzi niewątpliwie o zezwolenie, z którego przedsiębiorca wcześniej korzystał i w oparciu o które wykonywał, czy nadal wykonuje przewozy drogowe. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że nie jest istotne, czy to zezwolenie istnieje jeszcze w obrocie prawnym w dacie orzekania w sprawie przedłużenia zezwolenia. Argumentacja skarżącego prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o przedłużenie zezwolenia. Tych, którym zezwolenie nie wygasło oceniano by z punktu widzenia przestrzegania posiadanego zezwolenia, zaś ocena z punktu widzenia przestrzegania zezwolenia byłaby niemożliwa w stosunku do tych, którym zezwolenie wygasło. Tymczasem przewidziana w art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym możliwość przedłużenia zezwolenia uzależniona jest wyraźnie od okoliczności związanych z wcześniejszym zezwoleniem. Chodzi więc o to, aby możliwość przedłużenia uzależnić od oceny przestrzegania warunków określonych we wcześniejszym zezwoleniu, od oceny wykonywania przewozów zgodnie z zezwoleniem, a także od oceny spełniania warunków, na jakich zezwolenie to zostało wydane.
Stwierdzenie naruszenia warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oznacza wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, dotyczących odmowy przedłużenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Podkreślić należy, że skarżący nie zanegował naruszenia warunków zezwolenia, nie usunął też ich w wyznaczonym terminie. Skarżący kwestionując powyższe oceny nie przedstawił żadnych innych dowodów wskazujących na odmienną ocenę niż ta, której dokonały organy i Sąd I instancji. Konsekwencją tego jest prawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji o zasadności odmowy przedłużenia zezwolenia, o której mowa w art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, a do których to przepisów odsyła art. 21 ust. 3 tej ustawy, przewidujący przedłużenie zezwolenia.
Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji interpretacja przepisów prawa materialnego była prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.